关税政策对国际工程的影响及基于FIDIC合同条件的应对策略

由于国际工程中常涉及设备与材料的跨境采购，关税变动首先作用于采购环节。以EPC模式为例，承包商对采购全流程的主导责任（从选型、议价到清关），使其成为关税风险的直接承载体。采购成本的波动不仅直接影响项目利润，也通过影响物资供应的时效性（如清关延误导致设备到场滞后），将成本风险转化为工期风险，形成“成本-工期”的连锁反应，进一步放大对项目履约的冲击。

（一）成本维度：采购与供应链成本升高

EPC合同的固定总价模式本质上要求承包商承担成本风险，但关税政策的不可预见性往往超出常规风险范畴。若合同未设置“关税波动调整条款”（如约定税率变动超过一定比例时重新议价）也未提供其他救济途径，承包商可能需自行承担关税增加的成本，这对项目利润构成直接威胁。以进口设备、材料为例，税率的提升会导致采购成本按比例增加（从价税背景下），若项目涉及高附加值或大宗物资（如特种钢材、高端机电设备），成本增幅可能对项目预算形成实质性突破。此外，关税波动还会引发供应链的连锁反应——为规避高关税地区的政策不确定性，承包商可能被迫选择转运路径（如绕开高关税地区港口），这不仅增加运输里程和时间成本，还可能产生额外的仓储、保险及物流协调费用，进而导致额外费用可能超出初始成本预案，项目利润空间被严重压缩。

（二）工期维度：清关流程可能导致施工进度延误

关税政策的变动往往伴随清关流程的复杂化。进口设备、材料的完税价格认定、原产地规则适用等问题，可能导致清关时间延长，甚至出现货物滞留港口的情况。这一延误直接影响物资到场时间：若关键设备（如盾构机等）无法按时交付，将导致施工计划受阻，迫使承包商调整进度计划（如压缩后续工序时间、增加资源投入）。更严峻的是，若延误超出合同约定的工期弹性范围，承包商可能面临业主的误期责任索赔（如违约金、绩效奖金扣减）。此类风险在EPC模式下尤为突出——承包商作为交钥匙责任方，需对全链条进度负责，虽然关税引发的清关延误属于典型的“外部不可控因素”，但可能因合同条款的模糊性（如未明确“关税调整是否构成工期索赔事由”）陷入责任界定的困境。

（三）合同履约维度：关税申报与合规风险

跨境采购中的合规责任划分（如关税申报主体是承包商还是业主、完税凭证的留存与举证责任）也可能因合同条款的空白引发争议。例如，若业主在合同中约定“承包商负责进口清关”，但未明确关税成本的承担方，一旦税率调整，双方可能就“谁支付新增关税”陷入纠纷，导致工程款支付延迟或履约争议升级。这种责任边界的模糊性，不仅增加了合同履约的不确定性，还可能迫使承包商在合规成本与法律风险之间进行非最优选择（如为避免延误而先行垫付关税，却无法获得补偿）。

（四）政策效力：政策难以预测性与规则冲突风险

关税政策的“突发调整”可能是承包商签订合同时难以预见或疏于预见的，而新关税政策通常以采购物资报关时间而非EPC等承包合同签订时间为标准进行适用。此类关税政策直接打破了承包商的成本预期，使其在投标阶段的价格测算（基于当时的关税政策）完全失效，也可能无法通过合同条款（如合同约定“基准日期后风险由承包商承担”）获得合理补偿。此外，贸易协定（如RCEP的原产地规则、美墨加协定）与项目所在国国内法的规则冲突，也可能加剧合规风险。例如，当某国为保护本土产业临时加征关税时，可能与该国签署的自贸协定中的“关税豁免条款”形成冲突，导致承包商在申报关税时陷入困惑——既可能因违反国内法被处罚，也可能因不符合协定规则而丧失优惠税率。最终此类冲突不仅增加了跨境贸易的合规成本（如需聘请专业法律团队论证规则适用），还可能引发跨境诉讼，使项目陷入长期法律纠纷，拖累履约进度与商业信誉。

综上，关税变动通过成本、工期、合同履约、法律合规等多个路径，对国际工程承包商形成系统性冲击。下文从FIDIC合同条件的内容出发，探讨关税变动困境下承包商的救济路径。

FIDIC，即国际咨询工程师联合会（Fédération Internationale des Ingénieurs - Conseils），于1913年在英国成立，是世界上极具权威的咨询工程师组织，在推动全球高质量、高水平工程咨询服务业发展方面发挥着关键作用。FIDIC出版的一系列合同条件，在国际工程领域被广泛采用，是国际工程合同管理的重要依据。其合同条件结构严谨、逻辑性强、内容广泛且具体，具备很强的可操作性。

FIDIC发布的合同条件形式多样，不同颜色封皮的版本各有特色、适用领域与重要意义。以各颜色最新版为参照，主要涵盖以下几种：

《施工合同条件》（红皮书）：最新版为2017年第二版《工程和建筑项目施工合同条件（施工）》（Conditions of Contract for Construction for Building and Engineering Works Designed by the Employer, Second Edition 2017 ）。FIDIC红皮书历史久远，1957年首次推出，历经多次修订与完善。其主要适用于传统的施工合同模式，该模式下，由业主提供设计方案，承包商承担施工任务，广泛应用于土建、房屋以及基础设施等传统项目，常见的设计-招标-建造（DBB，Design-Bid-Build）模式便常采用此版本。2017年第二版红皮书在1999年第一版基础上修订更新，延续了FIDIC平衡风险分担的基本原则，业主主导设计并承担设计风险，承包商负责施工并按图执行，监理工程师居中监督。2017版新增了对承包商设计责任的例外约定，如业主提供的设计错误可索赔（第1.9条），同时引入数字化通信要求，规范电子文件提交流程（第1.8条），并通过详细的支付条款、变更管理流程和风险分配机制（如第13.6条法律变更调整）保障项目有序推进。

《生产设备和设计-施工合同条件》（黄皮书）：最新版为2017年版《工程和建筑项目施工合同条件（设计和施工）》（Conditions of Contract for Plant and Design - Build for Building and Engineering Works, 2017）。该合同最早在1963年推出，适用于设计-建造（DB，Design-Build）项目，即承包商不仅要承担施工工作，还需负责设计任务，常用于生产设备占比较大的房建及工业项目，如供水、污水处理、厂房、工业综合体等领域。其中，承包商需承担设计责任，确保设计符合合同约定的标准与规范；支付条款明确了项目支付方式和时间；变更管理约定了施工中设计变更及追加工作的处理方式；清晰划分了承包商和业主间的风险。黄皮书为业主和承包商明确了责任分配，构建了合同管理框架，有助于降低项目风险，提升项目成功率。2017版特别新增了BIM技术应用条款（第5.9条），要求承包商提交数字化竣工记录，同时明确承包商可就不可预见的地质条件（第4.12条）等风险提出索赔，平衡了设计施工一体化下的责任分配。

《设计采购施工（EPC）/交钥匙工程合同条件》（银皮书）：最新版为2017年版，为需要承包商负责工程、采购和施工（EPC）并交付“交钥匙”项目的合同提供标准化框架（Conditions of Contract for EPC/Turnkey Projects, 2017）。银皮书于1999年首次发布，适用于大型基础设施、厂房及工业综合体等项目，典型模式如EPC（Engineering Procurement and Construction），施工方需按照甲方要求，全面负责设计、采购和施工工作。业主仅按“竣工后性能标准”验收。此外，BOT（Build - Operate - Transfer）、PPP（Public - Private Partnership）模式也常采用该版本。在此合同条件下，项目的最终价格和工期具有更高的确定性，承包商承担项目设计与实施的全部责任，业主介入程度较低。承包商承担几乎全部风险，仅法律变更或不可抗力可作为调整依据（第13.6条、第13.7条、第18条）。2017版延续了争端避免机制，默认通过“争端避免/裁决委员会（DAAB）”解决争议（第21条），减少了仲裁的复杂性，适用于对工期和成本确定性要求极高的基础设施项目。

笔者根据FIDIC红皮书、黄皮书以及银皮书与其他常见建工合同的运作模式，结合关税调整现状与工程实践，整理表格如下：

在非采用FIDIC文本的建工合同中，承包商需结合合同具体约定寻求救济。下文主要基于FIDIC合同条件内容进行体系化分析，为企业提供建设性思路。

在FIDIC2017版红皮书、黄皮书及银皮书中，第13.6款“因法律改变的调整”与第13.7款“因成本改变的调整”均作为并行条款存在，允许当事人对合同价格或付款进行调整。其中，13.6款允许承包商就（广义的）法律的变动引发的直接成本及合理利润提出补偿；13.7款则通过成本指数化机制，覆盖劳动力、货物等投入要素的价格波动，在合同当事人间分摊风险。然而，关税变动是否属于第13.6款与第13.7款的调整对象，则属于有待进一步探讨的问题。下文将从条款设置目的、常用场景、典型案例以及体系性分析的路径出发，探寻关税变动背景下相关条款能否发挥救济作用。

（一）“因法律变更的调整”条款

在FIDIC2017版合同条件中，红皮书、黄皮书和银皮书均通过“法律变更”条款对关税政策变化等法律调整事项作出规范，位于第13.6款，其措辞完全相同（除个别引用条文序号不同）：

13.6因法律改变的调整

根据本款的下列规定，合同价格应考虑因以下改变导致的任何费用增减进行调整：

（a）工程所在国的法律有改变（包括实施新的法律，废除或修改现有法律）；

（b）上述（a）段所指法律的司法或政府官方解释或实施；

（c）业主或承包商分别根据第1.13款[遵守法律]（a）或（b）段获得的任何许可证、准许、执照或批准；（或）

（d）承包商根据第1.13款[遵守法律]（b）段的规定获得的任何许可证、准许、执照和/或批准的要求。

在基准日期后制定和/或正式公布的法律改变，影响了承包商履行合同规定的义务。在本款中，“法律改变”是指上述（a）、（b）、（c）和/或（d）段所述的任何改变。

如果承包商因任何法律的改变，已遭受延误和/或已招致增加费用，承包商应有权根据第20.2款[付款和/或竣工时间延长的索赔]的规定，要求获得竣工时间的延长和/或此类费用的支付。

如果由于法律的任何改变而导致费用减少，业主有权根据第20.2款[付款和/或竣工时间延长的索赔]的规定，要求降低合同价格。

如果由于法律的任何改变而需要对工程的实施进行任何调整：

（i）承包商应立即向工程师发出通知，（或）

（ii）工程师应立即向承包商发出通知。（附详细证明资料）

此后，工程师应根据第13.3.1项[指示变更]的规定指示变更，或根据第13.3.2项[建议书要求的变更]的规定要求提交建议书。[1]

其中，（a）项将“法律改变”中所指法律严格限定于“工程所在国法律”（英文原版表述为The Laws of the Country, Country特指工程所在国）。结合其他条款可知，FIDIC红皮书、黄皮书和银皮书仅针对工程所在国的法律变化提供了调整机制（如工期延长、费用调整等），但未约定第三国法律变化的处理方式。若项目涉及第三国法律（如跨境采购、多国法律适用），需在专用合同条件（Particular Contract Conditions）或合同的特别约定中另行明确约定，或通过法律选择条款补充约定。

另外一个需要注意的问题是，如果专用合同条件或合同的特别约定将“法律改变”的范围扩大至项目涉及的任何第三国法律，那么关税政策是否属于“法律”？以美国近来新颁布的“301条款关税”、“芬太尼关税”以及“对等关税”为例（暂不考虑该类关税政策的法律基础已被司法机关否决这一情况）：

从法律渊源的角度而言，美国“301条款关税”（基于《1974年贸易法》及后续修订）、“芬太尼关税”（基于《国际紧急经济权力法案）、“对等关税”（基于《国际紧急经济权力法案》等）均以国会立法为根基。这些政策并非行政机关的临时性措施，而是基于国会立法授权的行政措施，且具有普遍约束力，符合“法律”的规范性渊源属性。例如，“301条款”历经《1988年综合贸易与竞争法》等多部法律强化，形成对所谓“不公平贸易行为”的关税制裁体系，其立法层级与稳定性，与实践中合同所指“法律改变”的法律渊源要求（如主权国家的正式立法或授权性规则）高度契合。

从颁布主体的角度而言，美国关税政策由总统依据国会立法实施，构成“立法授权—行政执行”的权力路径。尽管“对等关税”等的法律依据（如IEEPA）引发了司法争议（如本年5月国际贸易法院与上诉法院的博弈），但总统作为行政分支代表，在国会授权范围内行使贸易管制权，符合美国三权分立的宪政框架。从国际建工惯例看，国家通过立法或行政命令调整关税，属于主权行为（如FIDIC合同对“政府行为”的定义涵盖此类政策）。这些关税政策的行政实施具有主权权威性，其颁布主体的合法性，使其在合同解释中可被视为“法律”的延伸（即立法授权下的行政性法律规则）。

从FIDIC具体内容的角度而言，红皮书和黄皮书第1.1.49项以及银皮书第1.1.43项表述为：

1.1.49

“法律”系指所有全国性（或州或省）的法律、条例、法令、法案、规则、条令、命令、条约、国际法和其他法律，以及任何合法成立的公共部门制定的规则和细则等。[2]

因此，若当事人能够通过专用合同条件或合同的特别约定将第三国法律变化纳入调整范围，则关税政策变动被认定为“法律变化”的概率较高。若当事人未通过其他约定扩大“法律变化”的范围，则就第三国关税变动导致的成本和工期问题将难以得到救济。

此外，对于关税政策溯及力问题，红皮书和黄皮书第13.6款表述为“在基准日期后制定和/或正式公布的法律改变……”。由此可见，若关税政策可以被视为法律改变中所指“法律”，则FIDIC红皮书、黄皮书第13.6款均为合同签订以后发生的法律变化提供救济。

有观点认为，FIDIC合同条件中关于Applicable Law的内容包含了合同所涉一切国家的法律，从而只要与合同事宜相关的国家的政策变化，都应成为第13.6款“因法律改变的调整”中所指的“法律变动”。具体而言，红皮书、黄皮书和银皮书第1.4款表述为：

1.4法律和语言

合同应受合同数据中所述国家（或其他司法管辖区）的法律管辖（如未规定，则由工程所在国的法律管辖），不包括任何法律规则的冲突。

合同的主导语言应为合同数据中规定的语言（如未规定，则为本条件的语言）。如果合同任何部分的文本采用一种以上语言编写，则应以合同数据规定的主导语言文本为准。

通信交流应使用合同数据中规定的语言。如未规定，应使用合同的主导语言。[3]

然而，从体系解释的角度而言，第1.4款属于通用性条款，而第13.6款属于特别条款，对于二者效力发生重合的部分，应以第13.6款的内容为优先。第1.4款为合同法律适用和语言规则提供宏观层面的指引，第13.6款则关注履行阶段法律变动的具体调整机制（如成本变化、工期索赔等），其规则更具场景针对性。这样的解释路径既维护合同条款体系性，又通过特别规则的优先适用，为法律变动场景下的合同履行（如成本分摊、工期调整）提供清晰指引，平衡双方权益，也契合FIDIC规则的场景化设计理念和法律与合同条款的一般逻辑。因此，当事人无法仅凭第1.4款主张任何与合同相关的国家的法律变动都构成第13.6款的“法律变动”。

（二）“因成本改变的调整”条款

在FIDIC2017版合同条件中，红皮书、黄皮书和银皮书第13.7款内容如下：

13.7因成本改变的调整

如果合同中没有包括成本指数表，本款应不适用。

可付给承包商的款额，应就工程所用的劳动力、货物和其他投入的成本的涨落，按成本指数资料表计算的增减额进行调整。

在本条款或本条件的其他条款对成本的任何涨落不能完全补偿的情况下，中标合同金额应视为已包括其他成本涨落的应急费用。

在付款证书中确认的，付给承包商的其他应付款要做的调整，应按合同价格应付每种货币计算。对于根据成本或现行价格进行估价的工作，不予调整。

在获得每种现行成本指数前，工程师应使用一个临时指数，用以签发期中付款证书。当得到现行成本指数时，应据此重新计算调整。

如果承包商未能在竣工时间内完成工程，其后应利用下列任一方法调整价格：

（a）适用于工程竣工时间期满前第49天的各指数或价格；（或）

（b）现行指数或价格。

取两者中对业主更有利的，对价格做出调整。[4]

以银皮书为例，第13.7款“因成本改变的调整”，核心是基于合同中的成本指数表，对工程劳动力、货物等投入成本的涨落进行合同价格调整。其适用以专用条件包含成本指数表为前提，调整方式为按指数表计算增减额，且中标合同金额默认包含未完全覆盖的成本波动应急费用。付款调整按合同货币分别计算，基于成本或现行价格估价的工作不调整；承包商未按期竣工时，价格调整取对业主更有利的指数（如竣工前49天或现行指数），体现对延误的约束。

第13.7款未将成本变化因素限制在工程所在国。该条款围绕工程所用劳动力、货物及其他投入的成本涨落展开，以专用条件中的成本指数表为调整依据，未对成本变化的地域范围作限定。无论是工程所在国，还是其他国家（如设备采购国、劳动力来源地等）的成本波动，只要影响工程投入成本，且符合合同约定的成本指数调整机制，均可适用。

因此，在EPC合同中，关税政策变化的成本处理需区分场景：若为工程所在国法律变更（如当地关税调整），可适用第13.6款（法律变更调整），可索赔工期和成本（含利润）；若为第三国关税变化（如采购国关税波动，非工程所在国法律变更），且合同有成本指数表，适用第13.7款，按指数表计算成本调整。需注意的是，若关税波动可预见（此时属于商业风险，无特别约定时由承包商承担风险）或合同排除此类风险，承包商无权索赔。此外，第13.7款与第14.6款（期中付款临时指数）联动，处理成本调整时需遵循这些条款程序。若成本波动因业主责任（如指定高价采购源），还可结合第8.5条索赔工期，进一步保障权益。

综上，FIDIC通过第13.7款等构建成本调整机制，EPC项目中关税成本处理需明确法律属性、合同条款适用条件及与其他条款的联动，平衡双方在成本波动时的权益，约束履约行为，确保合同执行。例如，工程所在国关税变更是法律调整（13.6条），第三国关税属成本波动（13.7条，需指数表），未按期竣工则按业主有利原则调整，体现条款间的逻辑关联与风险分担。

在FIDIC合同条件框架下，企业应对关税影响需构建全流程风险管理体系，核心在于合同条款设计的前瞻性与履约阶段的合规性执行。以下结合具体条文与实务操作展开说明：

（一）合同条款设计

针对工程所在国关税调整，当事人需在合同中明确将“关税政策”纳入第13.6款“法律变更”范畴。例如，约定“工程所在国以外的，与合同义务相关的国家发布的关税税率调整、税目范围变更等行政法令，视为第13.6(a)项所述法律变更”，并同步细化补偿机制：“承包商应在关税变动生效后28天内提交书面通知，业主需在收到通知后42天内确认补偿金额，逾期未确认则视为认可承包商计算的金额”。此外，可补充追溯性条款：“若法律变更具有追溯效力，承包商有权就基准日期后发生的追溯适用部分申请补偿”，以覆盖政策回溯带来的成本冲击。

对于第三国关税波动导致的成本变化，需确保第13.7款成本调整机制发挥作用，可在专用条件或合同特别约定中嵌入“跨境采购关税指数表”，并明确以下要素：

此外，为避免争议，可在专用条件中细化“可预见”标准。例如：“在基准日期前，若采购国政府已发布关税调整草案且公开征求意见，或国际权威机构（如WTO）发布贸易政策预警，则视为承包商应预见的风险”。同时，可设置“风险披露清单”附件，要求业主在投标阶段披露已知的关税政策动向，否则视为不可预见风险。

（二）合同签订后的动态管理机制

一旦发生关税调整，承包商需严格遵循第20.2款索赔流程：

20.2付款和/或竣工时间延长的索赔

如果任一方认为其有权获得另一方的任何额外付款（或，业主可降低合同价格）和/或竣工时间的延长（承包商），或缺陷通知期限的延长（业主），以下索赔程序适用：

20.2.1索赔通知

索赔方意识到或应意识到事件或情况（索赔通知）后的28天内，应尽快向另一方发出通知，描述该事件或情况造成的费用、损失、延误或缺陷通知期限延长的索赔。

若索赔方在此28天内未发出索赔通知，则：

索赔方无权获得任何额外付款（承包商）或合同价格不得降低（业主）；

竣工时间（承包商）或缺陷通知期限（业主）不得延长；

另一方对相关事件或情况的责任被免除。

20.2.2初步响应

若另一方认为索赔方未在第20.2.1项（28天内）发出索赔通知，应在收到索赔通知后14天内通知索赔方（并说明理由）。

若另一方14天内未发此类通知，索赔通知应被视为有效通知。

索赔方收到另一方根据本款发出的通知后，若不同意该另一方，或认为有理由延迟提交索赔通知，应在第20.2.4项（充分详细的索赔）规定的充分详细索赔中，包括有关此类不同意的详细信息，或说明延迟提交的合理理由（视情况而定）。

20.2.3同期记录

在第20.2款中，“同期记录”系指在引起索赔的事件或情况的同时或之后立即准备或生成的记录。

索赔方应保留可能用于支持索赔所必需的同期记录。

业主可在不承认责任的情况下，监督承包商的同期记录和/或指示承包商保留其他同期记录。承包商应准许业主在正常工作时间内（或在承包商同意的其他时间）检验所有这些记录，并应按指示将副本提交给业主。业主进行的此类监督、检验或指示（如果有），并不表示接受承包商同期记录的准确性或完整性。

20.2.4充分详细的索赔

在第20.2款中，“充分详细的索赔”系指提交的文件，包括：

（a）对引起索赔的事件或情况的详细描述；

（b）有关索赔的合同和/或其他法律依据的声明；

（c）索赔方所依赖的所有同期记录；

（d）索赔的额外付款金额的详细证明（或业主作为索赔方时，为合同价格的减少额），和/或（承包商作为索赔方时）要求的竣工时间的延长，或（业主作为索赔方时）要求的缺陷通知期限的延长。

在以下任一情况下：

（i）索赔方意识到或将意识到引起索赔的事件或情况的84天后；

（ii）索赔方提议并经另一方商定的此类其他期限（如果有）。

索赔方均应向业主代表提交充分详细的索赔。

若在此时限内索赔方未能按照上述（b）段提交声明，索赔通知应视为已失效，不再视为有效通知。业主代表应在该时限到期后14天内，向索赔方发出相应通知。[5]

关税变动发生后，为应对业主可能的抗辩，承包商需建立三重证据：

关税政策波动对国际工程的成本、工期及合同履约构成系统性挑战，而FIDIC合同条件通过“法律变更调整”“成本改变调整”等条款为风险分配提供了框架指引。企业需在合同条款设计中明确关税风险边界，依托索赔程序与证据管理强化应对，并通过合规审查实现风险转移，以此构建全流程风险管理体系，确保在复杂国际政策环境下项目成本可控、履约有序，最大限度维护自身权益并保障项目目标的实现。