外国补贴条例（FSR）调查中被调查企业以外的经营者义务（银行篇）

2024年作为《外国补贴条例》（FSR）正式实施的第二年，呈现出“高申报、低执法”的鲜明特征：并购领域收到超过100件正式申报，公共采购领域申报高达1108件，反映出企业对该制度的合规响应已全面铺开。但与之形成反差的是，进入第二阶段（深入调查）的案件数量极少，仅并购领域1起（阿联酋电信收购案）、公共采购领域2起（涉及中国光伏及轨道交通企业）。除依企业申报发起的调查外，2024年另有2起欧委会依职权开展的FSR调查。从实施情况来看，在绝大多数情况下，FSR调查并未对并购交易和采购投标产生实质性障碍，特别对于已经建立了充分的信息收集流程的公司而言，可在提交欧委会所主张的信息后及时获得批准。

在监管对象上，除阿联酋电信收购案深入调查外，其余深入调查与依职权调查均针对中资企业，形成对特定经济体的执法倾斜，部分中资企业因严苛的审查要求被迫退出竞标。行业聚焦方面，执法资源高度集中于清洁能源技术（风能、太阳能、电动列车）、电信及安防设备等战略领域，凸显对欧盟产业竞争力关键领域的重点保护。并购审查中，“国家关联资金”成为核心焦点，尤以无限国家担保等低成本融资支持为审查重点，阿联酋电信案中此类担保被直接认定为扭曲竞争的补贴形式。此外，银行提供的贷款也成为审查重点（见下文分析）。公共采购领域则以“扭曲迹象”为发起调查的判定标准，如报价显著低于同业竞争者、被调查企业受补贴金额远超合同价值等。保加利亚项目中，欧委会甚至将企业参与的国内政府采购合同统一认定为财政资助，凸显其对补贴定义的宽泛解释。这种执法态势既体现了规则实践的细化，也因针对性过强引发贸易壁垒争议，如中国商务部于2024年7月启动针对欧盟《外国补贴条例》（FSR）相关做法的贸易投资壁垒调查，并于2025年1月认定欧盟《外国补贴条例》（FSR）相关调查构成贸易投资壁垒，指出其存在选择性执法、认定标准模糊等七类不当行为，造成中企直接和间接经济损失约156亿元。

欧盟《外国补贴条例》（FSR）指导意见预计将于2026年1月发布，其出台前经历了2025年3月的证据征集与7月18日启动的公众咨询（截止至9月12日），并将与成员国咨询委员会进一步磋商。该指导意见的核心内容预计包括三方面：一是明确竞争扭曲的判定标准，如并购中补贴对企业运营决策的影响、公共采购中“不当优势投标”的具体情形；二是细化平衡测试的操作方法，评估补贴的扭曲效应与积极影响的抵消关系；三是规范对低于申报门槛交易的主动审查权，减少执法不确定性。其作用在于通过整合当前，弥补《外国补贴条例》实施初期的规则模糊性，既为企业提供合规指引（如财政资助信息的梳理范围），也统一成员国执法尺度，缓解当前因标准不明确导致的合规困境，尤其对中资及海湾国家企业应对战略性行业审查具有关键参考价值。

下文以“银行为在欧中国企业开展业务提供贷款等金融服务”为背景展开论述。笔者结合欧委会于FSR调查中的以往做法以及《外国补贴条例》的有关内容，认为《外国补贴条例》对银行为中国企业在欧洲开展经营活动提供金融服务的行为有约束力，此情况下银行有义务配合欧委会调查。

具体而言，从《外国补贴条例》的具体规定出发，为中企提供贷款的银行可能被视为“第三国的公共机构”或者“除被调查企业以外的其他经营者”，从而负有提供欧委会所要求信息的义务。

（一） 提供政策性贷款的国有银行可能被认定为“第三国的公共实体”

根据《外国补贴条例》第3.2款，欧委会对于补贴来源即“第三国”的定义包含了“行为可归因于第三国的外国公共实体”，其认定需考虑该实体的特性以及该实体运营所在国家普遍存在的法律和经济环境等因素，包括政府在经济中的作用。

虽然欧盟反补贴调查与FSR调查法律依据与手段不同，但其目的具有相似性（均以规制跨境补贴为目标，且《外国补贴条例》相较于《欧盟反补贴条例》更具贸易保护主义色彩）。根据“举重以明轻”的法律推理方式，笔者认为欧盟反补贴调查中的做法对《外国补贴条例》的研究具有参考价值。在此前欧盟反补贴的调查实践中，欧委会多次将第三国国有银行给予的相关贷款认定为补贴。例如，在中国橡胶充气轮胎调查案中，欧委会指出，确定国有银行是否属于公共机构的标准是“关键看该实体是否被赋予了行使政府职能的权力，而不是这种权力是如何实现的”，具体而言，应从两方面考虑：a.存在政府控制的表面迹象；b.有证据证明这种控制正在被有意义地实施。[1]

a.中国政府的控制（Ownership and formal indicia of control by the GOC）

该处的分析主要聚焦于以下几点：政府对国有银行持有多数股份，政府向这些机构派遣了监事会（说明其业务受其监督控制），政府对这些机构任命了管理层，公司章程规定了公司治理应坚持党的领导、贯彻国家的政策部署，公司章程提出公司的业务致力于支持国家经济合作和“一带一路”“走出去”政策等等。

b.政府对这些实体的行为实施了有意义的控制（Evidence showing that the Government exercised meaningful control over the conduct of those institutions）

欧委会在本案中提到了《中华人民共和国商业银行法》和《贷款通则》，认为根据这些文件，在中国运营的金融机构，其可以根据国家经济和社会发展的需要，在国家产业政策的指导下开展贷款业务；同时，根据国家政策，相关部门可以补贴贷款利息，以促进产业行业发展。本案涉及了建设银行，欧委会提到，“这些银行为调查中的生产商提供了贷款，这些银行部分或全部由国家或国家控股的法人拥有，包括中国工商银行、中国建设银行、交通银行…经过分析，欧委会认定这些国有金融机构，均属于《欧盟反补贴条例》第3条和第2条（b）定义的公共机构…即使不属于公共机构，欧委会也认定，这些机构受到政府委任和指导，执行通常由政府承担的职能。因此无论是否认定其为公共机构，其行为都将归因于政府。”

此外，根据《外国补贴条例》第3.1款，贷款符合“外国补贴”的四项要素（即（1）存在财务支持；（2）该财务支持由第三国提供；（3）赋予了企业利益；（4）存在特定性），并被纳入第3.2款规定的“外国补贴”的范畴之内。

鉴于欧委会于先前决定中对国有企业的区别性对待，笔者认为企业国有与否已成为FSR调查敏感区域。如在Emirates Telecommunications Group Company PJSC（阿联酋电信集团公司）收购PPF Telecom Group B.V.（PPF电信集团有限公司）的独家控制权事件中，欧委会新闻稿的措辞表明欧委会对收购方的控制结构进行了分析。[2]事实上，从非欧盟国有控股企业（如阿联酋投资管理局）获得的资金比从非欧盟的国有但非国有控股企业获得的资金更接近于外国财政资助，这也是欧委会通过公开文书传达的重要信息。此外，对罗马尼亚光伏招标项目深度调查中，欧委会于调查报告的末尾分析并强调了上海电器集团的中国国有企业性质，表明了其对于国有企业的特别关注。[3]以上案例中涉及的国有企业虽然属于被调查企业本身或母公司，但结合《外国补贴条例》第3.2款对“第三国”的定义，欧委会将作为国有银行的贷款提供方作为审查重点存在可能性。

综上，由于《外国补贴条例》将第三国的范围扩大到了行为可归因于政府的公共机构，国有银行提供政策性贷款的行为将有可能被纳入调查范围，对此欧委会根据《外国补贴条例》第13.6款将有权请求银行提供与该贷款相关的信息。[4]但若国有商业银行通常会按照市场条件提供商业贷款，此类贷款可能不属于《外国补贴条例》所定义的“政府行为”或具有专项性的提供财务支持。本问题关键需要判断该贷款是否超出市场条件，或者是否存在政府参与的特殊背景或某种程度上服务于国家政策。

（二） 银行因提供贷款可能被认定为“被调查企业以外的经营者”

《外国补贴条例》第13条规定了欧委会在欧盟范围内的检查权，其中第13.3款规定了欧委会请求被调查企业以外的经营者提供有关信息的权力。

该规定中的“other undertakings”为除第13.2款“an undertaking under investigation”以外的企业。此外，从语义分析的角度上看，虽然第13.3款后半句规定了信息调查范围包括该类企业在公共采购申报程序中投标相关信息，但并未明确信息调查范围仅限于此，且根据《外国补贴条例》后文内容，第13.3款同样适用于因并购交易申报与欧委会依职权而引起的调查。因此，银行虽未参加投标，但依然可能经欧委会依据《外国补贴条例》第13.3款纳入信息调查对象企业的范围。

关于本条款的理解和适用，阿联酋电信集团收购案具有较高的参考价值。笔者将相关信息总结如下：

1. 案件起因与处理结果

2024年4月26日，欧委会（European Commission）收到阿联酋电信集团（Emirates Telecommunications Group Company P.J.S.C.）的申报，拟通过收购股份的方式获得PPF电信集团（PPF Telecom Group B.V.，简称“PPF电信”）的独家控制权。根据《外国补贴条例》，该交易因涉及外资补贴潜在风险被纳入审查——欧委会怀疑交易中存在来自阿联酋的外国补贴，可能扭曲欧盟内部市场竞争，因此启动深入调查，并最终在2024年9月24日作出决定（Case FS.100011 – e&/PPF Telecom Group, Commission Decision），认定在阿联酋电信集团作出有约束力承诺的前提下，交易中的外国补贴不会扭曲内部市场。

2.案件所涉机构以及调取信息情况

（1）案件涉及除被调查企业以外的其他实体

阿联酋投资局：阿联酋电信集团的控股股东（持有其60%以上股份），为阿联酋联邦政府全资所有的主权基金，负责管理国家投资，与阿联酋电信集团构成同一经济体。

融资机构：为阿联酋电信集团或阿联酋投资局提供融资支持的银行，案涉融资支持分为定期贷款（Term Loan）和循环信贷安排（Revolving Credit Facility）。被调查提供定期贷款的银行是由5家银行组成的财团，包括阿联酋国有银行（[UAE State-controlled bank 1], [UAE State-controlled bank 2], [UAE State-controlled bank 3], [UAE State-controlled bank 4]）和私人银行（如 [private lender]）。提供循环信贷安排的财团包括 3 家阿联酋国有银行（[UAE State-controlled bank 1]、[UAE State-controlled bank 2]、[UAE State-controlled bank 3]）和1家私人银行（[private lenders]）。（方括号内为保密信息，欧委会未对其公开）

欧委会称，尽管该定期贷款设立的目的是提供借贷服务，但阿联酋电信集团有意将其用于为本次并购交易融资。而欧委会经调查后认为，现有证据（如私人银行参与比例、与同类贷款利率对比）表明，该贷款未向阿联酋电信集团提供超出市场水平的利益，因此不构成“外国补贴”。就循环信贷安排而言，由于阿联酋电信集团和阿联酋投资局未提供该贷款的详细条款（如各银行出资比例、利率、偿还条件等），欧委会依据《外国补贴条例》第16条，于信息不足的情况下认定该贷款构成“外国补贴”——因无法证明其符合市场条件，且阿联酋国有银行的参与可归因于阿联酋政府，存在通过补贴提升阿联酋投资局融资能力的风险。

（2）欧委会对被调查企业以外的银行等单位请求提供信息的内容

为核实交易中是否存在外国补贴及是否扭曲市场，欧委会依据《外国补贴条例》第13条，向被调查企业（阿联酋电信集团、阿联酋投资局、PPF电信）以外的银行请求提供信息。

2024年8月5日，欧委会依据《外国补贴条例》第13.3款向5家活跃于阿联酋的银行发送信息请求（RFI），针对各行仅发出一次信息请求，5家银行在请求发出后第11天提交回复信息，并于第15天提交补充信息 。除银行外，欧委会于本案中依据《外国补贴条例》第13.3款还向26家在电信行业运营的企业、目标公司（即交易中被收购方）开展业务所在欧盟辖区的三个国家监管机构以及电信和数字政府监管局（Telecommunications And Digital Government Regulatory Authority）发送了信息调取请求。

本案涉及两类贷款。欧委会对定期贷款的信息调取聚焦条款是否符合市场水平（如私人参与比例、币种基准验证等）,而涉及循环信贷安排的调取则聚焦银行是否受政府控制及是否为阿联酋投资局带来非市场化利益（如银行所有权、决策流程等）。值得注意的是，两类贷款授予对象不同，定期贷款由银行直接授予阿联酋电信集团，而循环信贷安排由银行授予阿联酋投资局。

欧委会在相关调查中，对案涉银行贷款及关联安排的认定结论为：

因此，国有银行与私人银行均可能因向本国企业在欧盟开展经营活动提供贷款而被欧委会纳入FSR调查范围，银行需做好应对FSR信息调查准备。

银行应对FSR调查，需依据《外国补贴条例》的规则框架，结合本国法律规定，从信息管理、调查响应、合规协同及风险救济四个方面构建具体策略，确保在配合调查的同时守住合规边界。

（一）前置信息梳理：明确补贴风险边界

依据《外国补贴条例》第3条对“外国补贴”的定义，即需同时满足存在财务支持、由第三国提供、赋予利益及具有特定性四个要素，银行需提前建立系统化的信息梳理机制。对于跨境贷款业务，应区分商业性与政策性特征：商业贷款需留存同期同信用等级企业的融资利率数据、私有银行同类贷款的条款对比信息，以证明定价、担保及还款安排符合市场常规；涉及政策性因素的贷款，如包含政府贴息、主权基金担保等，需详细记录资金流向与政策导向的关联程度，明确资金是否定向支持特定行业或企业，为后续应对“特定性”审查做好准备。

（二）调查响应：规范流程与数据边界

若收到欧委会依据《外国补贴条例》第13.3条发出的信息请求，即针对被调查企业以外的经营者收集信息，银行需严格遵循合规响应流程。在时限方面，虽FSR未明确规定回复期限，但实践中通常需在20至30日内反馈。信息提供时，需区分可公开信息与涉密信息：对于贷款合同、利率协议等常规文件，可直接按要求提供；对于涉及内部风控规则、所在国产业政策等敏感信息，应依据所在国数据安全及保密相关法律，进行必要脱敏处理，并附合规声明说明无法完整提供的原因，避免因直接拒绝提供信息而触发《外国补贴条例》第16条的“不利推定”，即欧委会可默认相关资金构成补贴。同时，针对欧委会关注的“是否通过贷款赋予企业不当利益”这一核心问题，需同步提交第三方机构出具的市场利率验证报告，以数据证明贷款条款未偏离市场水平。

（三）合规协同：与借款企业形成一致应对逻辑

银行需与在欧借款企业建立信息共享与策略协同机制。对于纯商业性质的贷款，双方应共同准备证明材料：银行提供市场化定价模型及同类业务对比数据，企业提供多渠道融资能力证明，如公开债券发行记录等，共同说明贷款未对企业竞争地位产生不当影响。若贷款涉及政府关联因素，如主权基金担保等，可推动企业依据《外国补贴条例》允许的承诺机制，提出资金隔离方案，明确限制相关贷款流向欧盟市场业务，以降低被认定为“扭曲市场竞争”的风险。

（四）风险救济：运用规则工具维护合法权益

面对可能的不公认定，银行需熟悉《外国补贴条例》的救济机制。若对调查程序或结论存在异议，可向欧盟普通法院申请司法审查，挑战调查的合法性，如程序是否符合法定要求、证据采信是否合理等。同时，可关注多边经贸机制下的规则协调，依托所在国政府针对《外国补贴条例》实施中的不合理之处提出的交涉（如向商务部反馈FSR调查中的不合理之处，以推动相关主体间交涉），推动调查标准的公平性调整，减少选择性执法带来的风险。

银行在FSR调查中并非只能被动应对，而是可通过系统性准备有效降低合规风险。面对FSR调查及其信息调取请求，银行通过前置梳理贷款的商业性与政策性边界、规范调查响应流程以平衡信息提供与数据主权、与借款企业形成协同应对逻辑，以及善用司法救济与多边协调机制，能够有效证明贷款的市场合规性，避免因信息不足或应对不当被推定存在补贴关联。正确的法律引导与合规措施不仅能帮助银行规避调查中的不利认定与潜在处罚，更能向欧盟市场传递合规经营的信号，增强与当地企业、监管机构的信任基础。通过将合规要求嵌入日常业务流程，银行可在保持对欧盟市场准入的同时，稳定现有合作关系并拓展新业务机会，确保跨境金融服务的连续性与可持续性，为长期参与欧盟市场竞争筑牢根基。