国家发展改革委、商务部发布《市场准入负面清单（2019年版）》

2015年10月，国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发（2015）55号），之后在部分地区开始试行市场准入负面清单制度；2018年12月，国家发改委、商务部以发改经体[2018]1892号通知印发《市场准入负面清单（2018版）》，正式开始实行全国统一的市场准入负面清单制度。

据国家发改委主管部门官员介绍，《市场准入负面清单（2018版）》实施以来取得了良好成效，一是 建立了统一公平的市场准入规则体系，市场准入管理模式更为开放、更加包容、更可预期；二是 提振了市场主体信心，为市场主体的创业创新提供了更大空间；三是 规范了政府监管行为，有效推动政府“定好位”“防越位”“不缺位”；四是 激发了市场主体活力，进一步促进发挥好市场在资源配置中的决定性作用。

不到一年后修订公布的《市场准入负面清单（2019年版）》共列入了事项131项，相比《市场准入负面清单（2018年版）》减少了20项，缩减比例为13%，其中禁止准入类事项共5项（其中新增一项）；许可准入类事项共126项，涉及18个国民经济行业事项105项，《政府核准的投资项目目录》事项10项，《互联网市场准入禁止许可目录》事项7项，信用监管等其他事项4项。

根据国家发展改革委主管部门的解释，在这次修订《市场准入负面清单》的过程中，首先坚持统一清单，全面落实“全国一张清单”的管理要求，加大全国性清单整合力度，将“地方国家重点生态功能区和农产品主产区产业准入负面清单（或禁止限制目录）”纳入全国统一的市场准入负面清单；同时全面清理了违规制定的其他形式的负面清单，取消广东省、长沙市、西宁市、西安市等各地区自行编制发布的市场准入类负面清单23个。

第二，清单修订中坚持全面覆盖，合法有效准入措施全部纳入。新的清单中及时纳入了新设立的准入措施，如将“科创板首次公开发行股票注册”等依法新设的准入管理措施纳入，确保清单准确有效；同时，增列了少量符合清单定位的准入措施，并经合法性审查，将若干项地方依法设立的准入措施列入以兼顾地区差异性，提升了清单的完备性。

第三，修订中坚持能短则短，持续推动缩短负面清单的长度，此次放开了“养老机构设立许可”、“社会福利机构设置许可”等一批有含金量的措施，移出了部分不符合负面清单定位的措施，并梳理合并了部分事项措施，提升了清单使用的便捷性。

第四，修订中坚持公开透明，进一步扩大清单信息公开内容。结合最新一轮政府机构改革后职能调整的情况，《市场准入负面清单（2019年版）》中列出了每条措施的主管部门，以便于市场主体参考；同时，按照“建立全国统一的清单代码体系”的要求，依托全国一体化在线政务服务平台，负面清单中赋予每个事项唯一识别代码，为实现清单事项“一目了然、一网通办”、不断提升市场准入透明度和便捷性奠定了基础。

最后，《市场准入负面清单（2019年版）》在修订中坚持多方参与，全面听取市场主体的意见和建议， 除中央国家机关和各省市区外，还充分听取了30余个全国性重要行业协会以及相关市场主体的意见，以更加全面准确反映市场主体的诉求和期盼。

发布《市场准入负面清单（2019年版）》的发改体改〔2019〕1685号通知中还特别强调，各地区各部门要严格落实“全国一张清单”管理模式，坚决维护市场准入负面清单制度的统一性、严肃性和权威性，确保“一单尽列、单外无单”。严禁各地区各部门自行发布市场准入性质的负面清单。同时，负面清单之外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，不得违规另设市场准入行政审批，要及时发现并推动破除各种形式的市场准入不合理限制和隐性壁垒。此外，将选取部分地区以服务业为重点开展进一步放宽市场准入限制试点。

总体而言，《市场准入负面清单（2019年版）》将国家产业政策、投资政策及其他相关制度中涉及市场准入的内容直接纳入并整合，仍延续了《市场准入负面清单（2018年版）》的主要框架结构，同时进一步缩减和优化了管理措施，丰富了信息公开内容，健全了以清单为主要形式的市场准入负面清单制度体系，将有利于进一步放宽市场准入，打破和降低准入门槛，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

新的《市场准入负面清单》也将有效激发各类市场主体特别是民营经济的活力，真正做到对外开放首先要对内开放，营造稳定公平透明可预期的营商环境。

市场准入负面清单制度作为一项重要的市场准入管理制度，相信将会有不少从各个角度所做的解读和评析。在此笔者只就其与“外资准入负面清单”之间的关系试做一简单的分析。

对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理是《外商投资法》所确立的一项外商投资领域的基本管理制度。作为即将于2020年1月1日起施行的《外商投资法》的一项重要配套法规，2019年6月30日国家发展改革委、商务部发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》，这两个“外资准入负面清单”已于2019年7月30日起施行，成为我国对外商投资依法实行管理的重要基础性法律文件（为方便行文以下合称“外资准入负面清单”）。

同样名为“准入负面清单”，“外资准入负面清单”和上文所说的“市场准入负面清单”对于外商投资领域的从业者来说该如何理解呢？

简单来说，“外资准入负面清单”针对的仅是境外投资者的来华投资，属于外商投资管理领域的概念，而市场准入负面清单是适用于境内外所有投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求，属于国民待遇的一部分，也就是《外商投资法》第二十八条第三款所说的“外商投资准入负面清单以外的领域，按照内外资一致的原则实施管理”。这次与《市场准入负面清单》（2019年版）一并公布的“说明”中也说得很清楚：“只针对境外市场主体的管理措施以及……管理措施等不列入市场准入负面清单”（例如，清单中“许可准入类”第（十九）项是“《政府核准的投资项目目录（2016年本）》明确实行核准制的项目”，但同时排除了专门针对外商投资和境外投资的项目）。

对于境外投资者的某个来华投资项目，首先应该要看的是“外资准入负面清单”。现行“外资准入负面清单”分为“禁止投资”和“限制投资”（后者即清单中的“非禁止投资领域”，主要存在股权和高管要求）两类情况。根据《外商投资法》第二十八条第一款“外商投资准入负面清单规定禁止投资的领域，外国投资者不得投资”、第二款“外商投资准入负面清单规定限制投资的领域，外国投资者进行投资应当符合负面清单规定的条件”（即“须进行外资准入许可”），由此可见，如果一项拟议中的外商投资落入了“外资准入负面清单”的“禁止投资”类（如人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用），则拟议中的投资将无法按其设想在中国落地（当然也无需再去看“市场准入负面清单”）；如果落入了“外资准入负面清单”中的“限制投资”类，则需先做外资准入许可（《外商投资法实施条例》（征求意见稿）中已对外资准入许可做了更具体的规定）。

但如果拟议中的外商投资并不在“外资准入负面清单”之中，那么是否就是“法无禁止皆可为”了呢？

不一定，因为凡是在“市场准入负面清单”中已列明的，则不需要在“外资准入负面清单”中再次列出来，只有那些对外资存在区别对待的情况才需要在“外资准入负面清单”中特别列出，因此这时必须再看一下“市场准入负面清单”的规定。举个稍微特殊点的例子，如某境外投资者想在华投资开办一个赌场，如果只看“外资准入负面清单”，确实没有对这个领域的禁止性或限制性规定，然而《市场准入负面清单》（2019年版）附件“与市场准入相关的禁止性规定”中第142项“禁止措施”规定得很清楚-“禁止从事色情业、赌博业和发行销售境外彩票”。因此，依据“外资准入负面清单以外的领域按内外资一致实施管理”的原则，境外投资者在中国投资开办赌场显然也是不会被准入的。所以，对于境外投资者来说，只有那些既在“外资准入负面清单”之外同时也在“市场准入负面清单”以外的行业、领域、业务等，才可以真正谈得上是“非禁即入”。

同样，某些在“外资准入负面清单”所列各领域之外的外商投资虽非《市场准入负面清单》所禁止，但如落入《市场准入负面清单》的许可类，仍需依法取得相应许可，如外资保险公司、银行等；此外，某些“外资准入负面清单” 内限制领域内的外商投资在依照《外商投资法》获得了外资准入许可后，也仍然有可能需要进一步取得《市场准入负面清单》下的许可，如外资证券公司、期货公司、通用航空公司等，因为在外资准入许可环节主要是审核其是否符合“外资准入负面清单”所规定的股权比例、高管人员等方面的限制性要求，而《市场准入负面清单》下的许可则是对申请人从事特定行业、领域、业务有关资格的要求、条件和程序、技术标准和其他许可要求等进行审查。在此多说一句，目前仍在征求意见之中的《外商投资法实施条例》（征求意见稿）就此专设一条（第37条）规定，外国投资者在依法需要取得许可的行业、领域进行投资的，除法律、行政法规另有规定外，主管部门应当按照与内资一致的条件和程序审核外国投资者的许可申请，不得增加许可条件或者适用更严格的许可条件，不得增加审核环节、审核材料以及提出其他额外要求。这一条款的目的仍然是确保“清单之外不得另设门槛和隐性限制”，出现对外商投资事实上的“次国民待遇”。