“社会资本参与集体土地租赁住房项目”那些事儿

【前言】

随着我国城市化进程的日益加快，住房供需之间的矛盾日益加深（尤其是北京、上海等一、二线城市），而规划用于居住的国有土地上的房屋总量增长不能满足需求，进而导致高房价、高租金的“大城市病”出现。为缓解住房供需矛盾，构建“购租并举”的住房体系，伴随着“集体土地入市”的政策春风，国土资源部和住房和城乡建设部于2017年8月印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号），确定包括北京、上海等在内的13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房的试点。

上述政策，实际上打破了我国自1987年《土地管理法》、1995年《城市房地产管理法》等相关法律法规所建立的“住房租赁经营”必须在国有土地上进行的政策藩篱，允许“城中村”和城乡结合部的村集体可以开发、建设、运营租赁住房项目。

根据2016年链家研究院发布的国内首份全面的租赁行业报告——《租赁崛起》预测：中国房地产业“未来的增长希望在租赁”！这一预测目前已经成为房产中介、房屋租赁企业、国内知名地产公司的行业共识，一场轰轰烈烈的租赁市场争夺战已经展开。

2020年1月7日，克尔瑞推出《2019年度房企长租公寓规模排行榜》，该榜单指出：在政策面延续“房住不炒”的主基调下，长租公寓成为房企多元化布局的主要方向之一，截至2019年，国内TOP100规模房企中已布局长租公寓业务的企业占比接近1/4。从规模上来看，2019年TOP20房企长租公寓的累计开业房源规模已突破32万间，成为集中式长租公寓的主力军。万科泊寓名列榜首，龙湖冠寓名列第二，“状元”和“榜眼”的新开业规模占TOP10新增总量的6成。

因为集体土地租赁住房项目属于房地产行业的新课题（从2017年《试点方案》发布起算至今不过两年时间），相关法律法规不健全、不完善，社会资本是否允许参与投资、如何参与投资等问题，势必成为房地产投资领域不可回避的现实问题。对此，笔者根据相关法律法规，结合北京地区有关项目经验，予以分析、论述。

【正文】

一、“集体土地入市”的政策春风，催生了集体土地租赁住房项目。

从大势上看，集体土地租赁住房项目的产生历程，是伴随着集体土地入市政策的“松绑”而产生的。在集体土地入市政策“松绑”之前，集体土地不得用于非农业建设，搞经营性开发（包括租赁住房项目）必须利用国有土地。换言之，集体土地想搞经营性开发，必须先“变性”转为国有土地后才能实施。所以，我们有必要简要回顾一下集体土地入市的政策变迁。

（一）集体土地入市的冰冻期（1998年——2008年）

1987年《土地管理法》在1998年进行第二次修订时，明确禁止农民集体土地入市，且该规定在2004年法律修订中再次被保留。《土地管理法》第四十三条（2004年修订版的条文序号）规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

上述法律规定明确：除兴办乡镇企业、农民自建房和乡村公益事业用地外，其他任何单位和个人必须使用国有建设用地，农村集体建设用地禁止入市。农村集体建设用地如欲“入市”，必须经过国家征收，完成“农村集体土地”转变为“国有土地”的程序，才可以入市，由此阻断了农村集体建设用地入市的路径。

（二）集体土地入市的解冻期（2008年——2019年）

“法律规定很丰满，但现实很骨感”，集体土地不能经由市场交易自由流转,导致城乡之间建设用地的结构性短缺矛盾尤为突出,城市存量土地无法满足需求,而大量集体建设用地低效利用甚至闲置。出于发展地方经济的现实需要，江苏、广东等经济较发达省份的农村地区就已经开始进行土地的转让、抵押和租赁等活动，农民集体既能依此获得土地的收益，又能参与土地经营，实现就业保障。可以说，市场早已经走在了立法前面，正如国务院发展研究中心原副主任刘世锦所言：“这就类似孩子已经生下来都要上学了，但是还没有户口”。

社会亟需以集体建设用地的市场化改革,推动以城乡建设用地统一流转为核心的建设用地制度改革。这一改革的进程，在立法落后于实践的前提背景下，我国采取以国家政策先行再推进立法的形式进行。

“集体土地入市”首先便由2008年《中国共产党第十七届三中全会报告》拉开大幕，该报告指出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”。上述声明，开了“集体土地入市”制度的先河，具有划时代的意义。

此后，2013年中共十八届三中全会、2014年中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议审议的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、2015年全国人大常委会作出的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》、2017年和2018年全国人大常委会的两次延长授权决定（将前述《授权决定》的期限延长至2019年12月31日）等相关中央政策，一再强调和重申“集体土地入市”的政策导向，并对具体事实做了安排和部署，“授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定……对实践证明可行的，修改完善有关法律……”。

（三）集体土地入市的破冰期（2020年1月1日）

2019年8月26日，全国人大常委会发布第三十二号主席令，通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，允许“集体经营性建设用地入市交易”（自2020年1月1日起施行），从根本上打破了多年以来我国集体建设用地不能与国有建设用地同权、同价入市的二元体制，为推进城乡一体化建设用地市场破除法律壁垒，现该修订后的《土地管理法》已正式生效实施（但实施细则需国务院制定）。

（四）集体土地租赁住房项目相伴而生（2017年）

伴随着集体土地入市政策、法规的推进，国土资源部和住房和城乡建设部于2017年8月印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称“2017年《试点方案》”），确定包括北京、上海等在内的13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房的试点，“村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房”。

二、社会资本参与集体土地租赁住房项目的模式

关于社会资本参与集体土地租赁住房项目的模式，2017年《试点方案》仅做出了原则性的规定，目前也没有相关的文章予以专门论述。

根据目前的相关法律规定，笔者认为，社会资本参与集体土地租赁住房项目的模式具体包括三种类型。具体如下：

（一）北京大兴等33个试点区域模式

2015年2月27日，全国人大常委会作出《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，“授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定……对实践证明可行的，修改完善有关法律……”。随后，全国人大常委会于2017年和2018年两次延长前述授权决定的有效期限（延长至2019年12月31日）。

为落实中共中央、全国人大、国务院的上述政策、决定，北京市大兴区人民政府于2015年12月30日颁布了《大兴区统筹协调推进农村集体经营性建设用地入市与土地征收制度改革试点工作方案》（以下简称2015年《大兴试点方案》），对“集体土地入市”的指导思想与试点方向、总体要求与基本原则、主要任务与重要措施、主要程序与重要环节、任务分解与年度安排、职责分工等事项做出了细节性的规定，其中主要程序与重要环节分为四个阶段：①前期准备；②整理开发；③入市交易；④项目建设。

根据2015年《大兴试点方案》，在前期准备和整理开发阶段，相关工作是集体经济组织实施的，并未安排社会资本介入集体土地租赁住房项目的环节和方法。所以，社会资本介入集体土地租赁住房项目只能是在入市交易后，社会资本取得集体建设用地使用权后，在项目建设和后续开发、运营环节根据其商业规划，参与集体土地租赁住房项目的开发，这其实与社会资本在国有土地上开发租赁住房项目本质相同（例如“北京万科翡翠书院项目”、“中国铁建理想家项目”）。

（二）联营和入股模式

北京市政府为贯彻落实中央关于“房子是用来住的、不是用来炒的”重要定位和《北京城市总体规划（2016年—2035年）》关于建立租购并举住房体系、建设国际一流的和谐宜居之都，以及加快北京市房地产市场供给侧结构性改革、解决区域职住平衡等问题的目标，自2016年起开始启动1000公顷集体租赁住房用地供应的重要举措，并出台了相关配套文件。

2017年10月31日，北京市规划和自然资源委、市住建委联合发布了《关于进一步加强利集体土地建设租赁住房有关工作的意见》（市规国土发〔2017〕376号，以下简称“北京376号文”），对北京市利用集体土地建设租赁住房的指导思想和基本原则、政策措施（包括项目准入条件、项目选址、项目运营模式、项目审批、不动产管理、建设监管、集体资产管理、税费收缴）、保障机制与措施等事项做出了规定。

北京376号文规定：“农村集体经济组织可以土地使用权入股，和国有企业合作开发建设集体租赁住房”，“项目主体可以是集体经济组织，也可以是双方合作新设立的企业，但联营期限不得超过50年”，“集体经济组织在新成立的企业持股比例不得低于51%，且应有保底分红”，“租赁住房的集体建设用地使用权和房屋所有权归属于项目主体，以集体经济组织申报的项目，权利归集体经济组织；以集体经济组织和国有企业合作成立的新企业申报的，归新成立的的企业所有”。

根据北京376号文的规定：北京集体土地租赁住房项目，集体经济组织只能跟国有企业合作开发，“项目主体可以是集体经济组织，也可以是双方合作新设立的企业”，将非国有社会资本排除在集体土地租赁住房项目的投资主体之外，即非国有社会资本不允许投资集体土地租赁住房项目（别怕，后边很快改了，看下文）。

（三）50年项目承包经营权模式

北京376号文发布仅一年多的时间后，2018年12月12日，经北京市政府批准，北京市规划自然委会同市住建委，在376号文的基础上，印发了《关于我市利用集体土地建设租赁住房相关政策的补充意见》（京规自发【2018】64号，以下简称“北京64号文”），对集体租赁住房项目的合作模式、土地估价、审批程序等配套政策进行了多方位的完善。该文件针对北京376号文的仅允许国有企业参与合作开发的限制做了放宽性规定，允许“农村集体经济组织可以项目经营权出租的方式与社会资本合作”。但针对“联营和入股模式”，仅允许集体经济组织与国有企业联营和入股（详见北京376号文第一条）。

北京64号文第二条规定：“农村集体经济组织可以项目经营权出租的方式与社会资本合作 鼓励农村集体经济组织以项目经营权出租方式与社会企业合作开发建设……企业取得项目经营权后，应整体持有并持续出租运营，不得将经营权转租给其他单位”，“项目经营权出租期限由双方约定，最长不超过50年。合同期满或提前终止合同的，应对项目移交的内容、标准、方式、程序等依法协商进行约定，其中涉及破产、重组、撤销及实际控制权改变等资产处置的，应事先书面告知集体经济组织并在合同中提前约定处置意见，约定农村集体经济组织与企业收益分享比例，并报区政府同意后组织实施”。

根据上述规定，非国有社会资本只能采取承租项目经营权的方式介入集体土地租赁住房项目，不能采取联营和入股的模式。

三、说说我们总结的“干货”

“正襟危坐”的事儿在上边说了5000多字，挺累的！但不说也不行，首先“你不说，别人以为你不专业”，其次“你不说，那些喜欢把事情来龙去脉弄清楚的看官会不爽”，所以我们费了半天劲儿说了上边那些！

其实，对于日理万机的房地产企业老板和性子急的看官，看我们下边说的这些“干货”就行了。

（一）没有“集体土地入市”，也就没有“集体土地租赁住房项目”。

标题的结论我先加个前提哈，那就是“一定程度上说”，这样保险点儿，加上这个前提能保证我们的观点不会错！正如上文所分析的，“集体土地租赁住房项目”其实是经营性项目，按旧有的观点，“在集体土地上就不允许搞经营性项目”。而土地供需矛盾和发展地方经济的需要，需要利用集体建设用地发挥“余热”，所以部分地方像当年安徽小岗村农民“写血书”一样“实践先行”！

在这种情况下，中共中央高瞻远瞩，在2007年《中共十七大报告》中， “集体土地入市”这一概念已初现端倪，该报告指出：“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素价格形成机制”，该报告中提及的“生产要素市场”即包括土地市场，“反应市场供求关系、资源稀缺程度……的生产要素形成机制”也包括集体建设用地这一重要生产要素的价格形成机制。此后，在2008年《十七届三中全会报告》中，党中央正式提出“集体土地入市”。

需要强调的是，此时限制“集体土地入市”的《土地管理法》、《城市房地产管理法》尚未修改，所以全国人大常委会才会在2015年授权国务院在北京大兴等33个区域开展“集体土地入市”试点！

党的政策先行，国家法律滞后，推出“集体土地入市”其实是思想和思路的重大变革，是需要相当大的政治勇气和使命担当的！而“集体土地租赁住房项目”是在上述思想和思路变革的大的时代背景下诞生的，一定程度上说，“集体土地租赁住房项目”是“集体土地入市”的衍生品。

（二）北京大兴等33个试点区域——法律允许社会资本参与类似国有土地的“二级开发”

国有土地租赁住房项目，其实是国有土地的二级开发，开发商在拿地后，愿意干啥那是开发商自己的事，只要符合约定的出让条件和规划条件。如果允许做这种类比的话，集体土地租赁住房项目，社会资本可以参与的其实是“二级开发”（现行法律没有集体土地二级开发的说法，先这么说着吧，也许将来会有）。

当然，现行法律未设置社会资本介入集体土地前期准备和整理开发阶段的路径和方法，社会资本是不是就不能干了？这也可以探讨，只要具体的方式、方法不损害国家利益和集体经济组织利益。

（三）非试点区域——国有企业可以采取 “合资和入股”的方式参与投资

在北京大兴等33个试点区域之外，国有企业要比非国有社会资本幸福些，国有企业可以采取“合资和入股”的方式参与集体土地租赁住房项目投资。这种投资方式的优点是：参与投资的国有企业受《公司法》保护，因为采取此种合作方式的国有企业是项目公司的股东。

检索北京市规划和自然资源委员会官网，我们发现对于以拟采用土地使用权作价入股方式供地的集体租赁住房建设项目，均按照北京市376号文的要求执行，即合作主体限于国有企业，股权比例不高于49%，在实操层面验证了上述观点。

（四）非试点区域 ——非国有社会资本只能采取承租“50年项目经营权”的方式参与投资

在北京大兴等33个试点区域之外，非国有社会资本只能按照北京64号文的规定，采取承租“50年项目经营权”的方式参与集体土地项目经营权的方式参与投资。

我们再把上述观点拿到实操中验证一下，例如“北京首个集体长租公寓项目”——位于丰台区南苑乡成寿寺村的“万科泊寓项目”，网上有说“轻资产投资”、“收购现有物业使用权”的，其实套到现行法律规定上，应该是万科承租了项目经营权后，再进行出租经营（按现行法律规定推断应该是这样）。

【结语】

集体土地租赁住房项目是一个新概念，法律规定不完善、不具体，具体怎么参与投资、有哪些风险、如何规避，这些问题一定会在不久的将来成为摆在立法者和我们这些提供房地产法律服务的实操者面前的不可回避的问题。其实我们团队写这篇文章也是很需要勇气的，因为说不确定的事很容易说错，我们也不喜欢说云山雾罩的东西（因为别人看不懂，所以不会错）。兴之所至，暂时就写到这吧，后续持续跟进！