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《涉疆法案》正式施行：中国出口之封锁与突围
一、美国《涉疆法案》之简介
美国《1930年关税法》第307节规定，部分或全部通过刑事惩罚下的刑罚劳动（convict labor）、强迫劳动（forced labor）、或者契约佣工（indentured labor）所开采、生产或制造的一切货物和商品禁止进口至美国。根据该法，美国参众两院通过所谓“维吾尔强迫劳动预防法案”，并于2021年12月23日经总统拜登签字生效。
UFLPA出台伊始，在U第2(d)(2)(B)(viii)条所列的高优先级执法行业清单虽然暂只列明了棉花、番茄、多晶硅这三个美国海关与边境保护局（Customs and Border Protection，以下简称“CBP”）已经颁布暂扣令（Withhold Release Order，以下简称“WRO”）的产品，在9月21日的正式实施日期之后，任何产自新疆的原材料及其下游产品，以及涉及UFLPA实体清单的企业产品均面临UFLPA的制裁风险。2021年中国进口至美国的货物商品总值5049.4亿美元，截止2022年9月20日，根据UFLPA美国CBP已对价值4.29亿美元的1452批货物展开调查。2022年度，随着UFLPA的执行力度加大，面对合规风险的中国进口货物价值将扩张至10亿美元以上。此外，由美国国⼟安全部、国务院、财政部、司法部、劳⼯部和美国贸易代表办公室组成的强迫劳动执法⼯作组负责人近日接受采访表示，已将关涉所谓“强迫劳动”的合规问题置于反腐败和制裁的“最高优先级”（top-tier）。中国对美出口正面临加入世贸组织以来前所未有的封锁与挑战。
UFLPA时间轴：
二、《涉疆法案》的执法实践
自UFLPA出台以来，美国国土安全局发布了关于执行UFLPA的战略（UFLPA Strategy），该战略就UFLPA的执法依据、优先审查行业清单等事项做了简要概述，但仍未对一些进口商关心的问题作出详细解释，直至6月13日，美国CBP也颁布了UFLPA进口商执行指南（UFLPA Operational Guidance for Importers,以下简称“指南”），该指南概述了CBP在进口监管中对UFLPA的执行方式，UFLPA“可反驳推定”的豁免，供应链尽职调查、追溯及管理法律渊源，以及证明标的货物不适用或排除在UFLPA之外时所需要的文件和信息种类。本文将主要根据操作指南，解读UFLPA的执法实践及其中问题。
1.“可反驳推定”与“明确且有说服力”标准
随着UFLPA的执法力度加大，几乎所有的中国出口商品均面临UFLPA的制裁风险。CBP作为UFLPA的主要执法机关，在识别认定违反UFLPA商品时，首先需要确定该商品是否落入UFLPA规定的商品范围，即商品从原材料、劳动力到最后的包装销售的产业链是否涉及新疆自治区或UFLPA实体清单，采用“最低限度”标准（De minimus），意为商品之产业链的任何环节与新疆自治区或实体清单有任何关联，即落入UFLPA审查范围。在UFLPA审查之中，不同于其他进口合规，例如反垄断或反补贴调查中由申请人及调查机关承担证明责任，CBP在此采取“可反驳推断”（Rebuttable Presumption），将证明商品与所谓“强迫劳动”无关的举证责任归于出口商。换言之，当进口商品落入UFLPA规定的范围内，或CBP开启特定调查（specific investigation），则该商品即被推定为违反UFLPA，进口商的举证责任大大加重，其难度也随之升高。在证明标准上，CBP则采取“明确且有说服力”标准（clear and convincing evidence），具体怎样的证据证明可以达到“明确且有说服力”的标准，CBP并未给出确切回答。毫无疑问，UFLPA已成为美国最严格之进口审查。
CBP审查步骤：
2.CBP的主要执法方式
与之前对涉嫌“强迫劳动”的进口商品颁布暂扣令(WRO)不同，CBP将对UFLPA采取更为简化的执法方式。这也就意味着之前根据《1930年关税法》施行暂扣的进口产品将不会在UFLPA规定下进行“可受理性审查”。6月21日之后，CBP将采取根据美国联邦法律汇编第19章151.15款，对涉嫌违反UFLPA的进口商品进行扣押，而非之前根据《1930年关税法》第307节采取颁发暂扣令的执法方式，后者扣押期限可达三个月，而前者只有30天，但可以延长，前者也是CBP扣押一般货物（而非涉嫌“强迫劳动”货物）的最常用方式。
当货物因UFLPA而被扣押时，CBP只会简单通知进口商“根据UFLPA进行扣押”，不会提供进一步的涉案信息，例如“产品产业链涉及新疆自治区或涉及UFLPA实体清单”，这也会为进口商制定随后的应对策略带来极大困难。同时，随着扣押方式的改变，企业提交证据材料的期限也从三个月缩短到可延长的30天。
3.UFLPA合规的所需要文件和信息种类
无论是申请UFLPA豁免还是证明出口商品在UFLPA的适用范围以外，进口商均需要向CBP提供详细的证明文件及信息。鉴于CBP先前处理涉及“强迫劳动”商品的方式与态度，一般的产业标准或第三方认证都很难满足其要求。
在UFLPA操作指南中，CBP要求的文件数据证据包括但不限于：
A. 关于尽责调查（due diligence）的证明文件需要：
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• 证明与供应商和其他利益相关者合作，评估和解决强迫劳动风险； • 绘制供应链图并评估从原材料到进口商品生产的整个供应链中的强迫劳动风险； • 禁止使用强迫劳动并解决使用中国政府劳工计划的风险的供应商书面准则； • 对供应商并与供应商员工和代理商进行强迫劳动风险培训； • 监督供应商遵守行为准则； • 补救已发现的任何强迫劳动条件或终止供应商关系（如果补救不可能或未及时完成）； • 对尽职调查系统的实施和有效性进行独立验证； • 公开报告其尽职调查系统的绩效和参与度。 |
• Engagement with suppliers and other stakeholders to assess and address forced labor risk; • Mapping of the supply chain and assessment of forced labor risks along the supply chain from raw materials to production of the imported good; • Written supplier code of conduct2 forbidding the use of forced labor and addressing the risk of use of Chinese government labor schemes; • Training on forced labor risks for employees and agents who select and interact with suppliers; • Monitoring of supplier compliance with the code of conduct; • Remediation of any forced labor conditions identified or termination of the supplier relationship if remediation is not possible or is not timely completed; • Independent verification of the implementation and effectiveness of the due diligence system; and • Reporting performance and engagement publicly on its due diligence system. |
B. 关于供应链整体追溯信息，出口商需要提供：
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• 供应链的详细描述，包括进口商品和其组成部分，包括采矿、生产或制造的所有阶段; • 供应链中各实体，包括托运人和出口商； • 与生产过程每个步骤相关的供应商名单，包括姓名和联系信息（地址、电子邮件地址和电话号码）; • 参与生产过程的每个公司或实体的宣誓书。 |
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• Detailed description of supply chain including imported merchandise and components thereof, including all stages of mining, production, or manufacture; • The role(s) of the entities in the supply chain, including shippers and exporters:for example, CBP will need to determine whether a supplier is also a manufacturer; • For entities in the supply chain, |
identify any relationships in accordance with 19 C.F.R. § 152.102(g); • A list of suppliers associated with each step of the production process, including names and contact information (addresses, email addresses, and phone number); • Affidavits from each company or entity involved in the production process. |
关于进口商品或其任何成分，出口商需提供：
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• 订单 • 所有供应商和次级供应商的发票 • 包装箱单 • 材料清单 • 原产地证书 • 付款记录 • 卖方的库存记录，包括码头/仓库收据 • 运输记录，包括舱单、提货单 • 买方的库存记录，包括码头/仓库收据 • 所有供应商和次级供应商的发票和收据 • 进出口记录
• Purchase orders |
• Invoice for all suppliers and sub-suppliers • Packing list • Bill of materials • Certificates of origin • Payment records • Seller’s inventory records, including dock/warehouse receipts • Shipping records, including manifests, bills of lading (e.g., airway/vessel/trucking) • Buyer’s inventory records, including dock/warehouse receipts • Invoices and receipts for all suppliers and sub-suppliers • Import/export records |
涉及开采商、生产商或制造商，需提供：
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• 上述与商品或其任何组成部分及原材料有关的证据，有关请参见操作指南中有关棉花、多晶硅和番茄等高风险商品的范例； 开采、生产或制造记录； 文件应追踪原材料到商品开采、生产或制造的全过程； 生产订单 商品的工厂生产能力报告 进口商（下游供应商）或采购的第三方的工厂现场访问记录 材料成分的与所生产商品的产量证明 |
• 货物非由强迫劳动开采、生产或制造的证明 |
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• Evidence listed above pertaining to merchandise or any component thereof for raw materials. See below for specific examples related to high-risk commodities, such as cotton, polysilicon, and tomatoes. • Mining, production, or manufacturing records Documents should allow CBP to trace raw materials to merchandise mined, produced, or manufactured Production orders Reports on factory production |
capacity for the merchandise Reports on factory site visits by the importer, a downstream supplier sourcing from this factory, or a third party Evidence that the volume of inputs of component materials matches the volume of output for the merchandise produced •Any other evidence to demonstrate that a good was not mined, produced, or manufactured wholly or in part by forced labor |
C. 有关供应链管理措施的文件，其中可能包括：
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• 内部控制，以防止或减轻强迫劳动风险，并纠正在开采、生产或制造进口货物中发现的任何强迫劳动使用。 • 进口商应能够证明所提供的文件是操作系统或会计系统的一部分，其中包括经审计的财务报表。 |
• Internal controls to prevent or mitigate forced labor risk and remediate any use of forced labor identified in the mining, production, or manufacture of imported goods. • An importer should be able to demonstrate that documents provided are part of an operating system or an accounting system that includes audited financial statements. |
D. 涉及非全部或部分在新疆维吾尔自治区开采、生产或制造的证据货物，需提供：
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• 追踪货物供应链的文件（有关文件类型的信息，请参阅B部分） |
• Documentation that traces the supply chain for the goods (refer to Section IV, B on supply chain tracing for information on the types of documents). |
E.关于原产于中国的证据货物，证明其并非全部或部分由强迫劳动所开采、生产或制造的文件包括但不限于：
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• 供应链地图，参与货物生产的所有实体; • 参与中国商品生产的每个实体的工人信息如每个工人的工资支付和生产产出; • 有关工人招聘和内部控制的信息，以确保所有中国工人被正常录用并自愿工作; |
• 可靠的审计，以确定强迫劳动指标，并在适用的情况下进行补救。 |
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• Supply chain map identifying all entities involved in production of the goods; • Information on workers at each entity involved in the production of the goods in China |
such as wage payment and production output per worker; • Information on worker recruitment and internal controls to ensure that all workers in China were recruited and are working voluntarily; and • Credible audits to identify forced labor indicators and remediation of these if applicable. |
其中A、B、C、E部分，CBP概述了申请UFLPA豁免所需的文件信息类型；B与D部分，CBP概述了申请确定标的货物不属于UFLPA规定的产品范围所需要的证明文件数据类型。值得关注的是，CBP需要的证据类型包括但不限于以上列举。该证据要求与CBP先前实施WRO机制时的要求相似，但有细微差别，进口商仍需仔细阅读UFLPA操作指南。
3.法律后果
根据CBP官方网站之答复，（https//www.cbp.gov/trade/forced-labor），现时CBP仍以WRO作为主要执法方式。当相关信息“相当地但并非决定性地”（reasonably but not conclusively）显示进口产品的制造涉及强迫劳动，CBP专职官员便可对相关产品施发WRO。
被处以WRO的货物将被CBP扣留。进口商可以随时再运出（reexport）美国海关，或者向CBP提交相关证据信息，以证明进口商品并未违反UFLPA及《1930年海关法》。值得注意的是，在商品被CBP扣留后，在现时暂扣令机制（WRO）下，企业有三个月的材料提供期限，而未来采用新的、UFLPA下的一般扣押（Detain），企业只有三十天的准备期限，但可以延长。在扣押届满时，CBP将会在其官网公布裁决（Findings）。如裁决商品不违反强迫劳动法，则可以正常出口至美国，但如若违反，CBP将没收（Seize）进口商品，除非此后进口商提供“令人满意的”（satisfactory）证据以证明其不涉及“强迫劳动”。
三、CBP执法手段合法性存疑
暂扣令（WRO）期限届满后，企业可以再运出（reexport）货物，将货物运离美国海关。根据CBP发布的UFLPA操作指南以及CBP官网指南（https//www.cbp.gov/trade/forced-labor），在UFLPA正式执行后，一般扣押（general detain）届满后，对于标的货物的处理只有CBP没收（seize）一种路径。
美国联邦法律汇编第19章1499(c)(5)(a)对于CBP的扣押情形、期限及后续均做出了规定：在CBP决定对进口货物扣押时，自动启动30天的审查期限，在期满后CBP必须决定是否排逐（exclude）被调查货物，即是否允许该批次货物进入美国领土。如CBP期满后未“肯定性”（affirmatively）排逐被调查货物，在法律实践上则被视为排逐处理。由于UFLPA执行后CBP扣留涉嫌“强迫劳动”进口商品的法律依据在于联邦法律汇编第19章151.15款，在扣留期满后应允许进口商自行取回商品（reexport），没收并非联邦法律规定的扣留的后续手段。
在CBP发布的UFLPA操作指南中，CBP声称“被确定为违反UFLPA的物品可能会被扣押和没收”，并指出其没收的法律依据来自于联邦法律汇编第19章1595a款。联邦法律汇编第19章1595a款规定：除第1594节（b）或（c）规定外，用于、协助或便利通过获取信息或任何其他方式进口、引进、卸载、上岸、移动、隐藏、窝藏或随后运输任何正在引进或已经引进的物品的每艘船只、车辆、动物、飞机或其他物品， 或试图违反法律引入美国，无论是在此类船只、车辆、动物、飞机或其他物品上，都可能连同其设备等一起被扣押和没收。
在c款中，明确了具体适用没收程序的情形。c(1)中规定了CBP应当没收的情形：盗窃赃物;限制品;专门定义的违禁品种类（包括麻醉品、未经许可的枪支、假币、未经许可录制的现场音乐表演和非法录音制品）;或者是塑性炸药。c(1)属于穷尽列举式的清单，然而此中并无涉嫌“强迫劳动”制造的商品。
c(2)中规定了CBP可以没收的情形，如不符合出于健康、安全或保护原因（例如 FDA 法规、EPA 法规、联邦机动车辆安全标准）的限制或禁令的商品;需要执照或许可证但未附有执照或许可证的商品;涉及版权、商标或商业外观侵权的商品;以及标有不正确原产国的商品。同样，c(2)也属于穷尽列举，此中也未出现涉嫌“强迫劳动”制造的商品。
美国国土安全局发布的UFLPA战略中，提到可能的没收程序的法律依据是联邦法律汇编第19章1595c款，但是如上所述，该法条并未将涉嫌“强迫劳动”制造的商品纳入没收程序的适用范围内。同时，a款中所规定的可没收的物品限于协助商品运输、进口的交通工具或容器等，而非商品本身。因此若以a款作为没收依据，则CBP仅有权没收运输涉嫌“强迫劳动”制造的商品的工具或容器，而非商品本身。
自UFLPA在美国国会审议以来直至今日，无论是作为立法机构的美国参众两院，抑或作为执法机构的CBP，以及美国国土安全局等其他执法部门，均强调没收程序在UFLPA中的应用，“没收”的合法性似乎已经盖棺定论。但是可以明确的是，无论从联邦法律上还是CBP的执法前例来看，没收在UFLPA的适用的合法性仍然是存疑的。进口商可以就此寻求新的救济路径。
四、第三国出口安全不再
如上所述，CBP对于进口货物是否落入UFLPA采取的是“De Minimus”标准，在商品产业链的任何一部分落入UFLPA的调查范围，CBP均有权采取扣押措施。因此即使出口商并不是新疆企业，甚至不是中国企业，也同样面临着UFLPA的制裁风险。
数据来源：CBP官方网站（https://www.cbp.gov）
上图为CBP最新暂扣令（WRO）以及裁决涉及进口商的归属地区图，可以看出除中国大陆外，面临暂扣令调查或已经收到WRO裁决的进口商遍布日本、印度、津巴布韦、墨西哥等11个国家和地区。
不仅中国企业对美出口面临困难，UFLPA的执行无疑对全世界供应链也造成了巨大挑战。以越南为例，作为新疆生产原材料的主要供应地，越南已经被CBP及美国国土安全部等UFLPA执法机构认定为新疆原材料产品“中间商”（Intermediary）。越南严重依赖中国原材料之进口，尤其在纺织业。但在UFLPA出台后，越南生产商正在努力“洗白”其产品的“新疆痕迹”。根据越南民主联盟公布的数据，全球共有56家中间商采购原产自新疆的棉花原材料或半成品，其中就有6家来自越南。而在UFLPA评论及听证期间，多份评论意见指出应将“经第三国出口至美国的、涉及‘强迫劳动’制造的产品”纳入重点审查范围。越南纺织企业同样面临着被纳入UFLPA优先执法清单的危险。
因此，采取第三国出口的方式规避UFLPA审查并无实际意义。与此同时，对于开设至第三国的工厂或公司实体，企业也应做好预防准备，不可抱有侥幸心理，以避免不必要的损失。
五、他国“UFLPA”风波涌动
欧盟
2022年9月14日，欧盟委员会公布《在欧盟市场禁止强迫劳工产品建议稿》（Proposal For a Regulation of the European Parliament and of the Council on Prohibiting Products made with Forced Labour on the Union Market，以下简称：“欧盟建议稿”）。欧盟建议稿与美国UFLPA的共同点如下：
•
严格的产品范围：对于“强迫劳动”因素的审查均扩张至产品产业链的全范围。
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建立优先级执法清单：美国CBP与国土安全部发布并更新相关产业优先执法清单，欧盟将建立特定区域或特定产品的强迫劳工风险数据库，数据库内的产品或进口商进行预先审查。
比较美国UFLPA，欧盟建议稿有以下几个特点：
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产品涵盖面更广：欧盟建议稿中免费产品、远程销售要约等也被纳入禁止范围。
•
执行措施更宽松：对于裁定违反“强迫劳动”相关法律的产品，不同于美国CBP声称没收的严厉措施，欧盟建议稿规定在禁止相关产品进口后由出口商召回（Withdraw），再命令进口商销毁（Dispose of）。
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机关职责不同：美国在UFPLA的实施过程中，CBP是执法机构，同样也拥有对于涉案产品的裁决权。而在欧盟，成员国指定主管机构负责条例实施，海关仅负责执行主管机构的决定。
加拿大
对于“强迫劳动”和禁止童工，加拿大早有《S211-反供应链强迫劳动和童工法案》（S211- Anti Supply Chain Forced Labor and Child Labor Act，以下简称：“S211法案”）。不同于美国UFLPA采用“可反驳推断”的严格进口商举证责任，加拿大将举证责任归于政府当局，并采取“充分和可辩护”（sufficient and defensible）的证明标准，主要执法机关加拿大边境服务局（Canada Border Service Agency）的执法难度更大，禁止相关进口十分困难。
但2021年12月，加拿大魁北克参议员提议修改S211证明标准，效仿美国采取更宽泛的执法范围与更严厉的惩罚措施，目前该修改案已经通过众议院审议，参议院二轮审议中。
随着美国UFLPA落地实施，以加拿大、欧盟为代表的美国盟友国家纷纷乌合而众，群起效之。我国企业需要时时关注出口地国家的立法变化，严阵以待，方能突破贸易保护主义的围追堵截。
六、出口企业之合规建议
1.自我定位，建立全面的产品溯源体系。
在UFLPA实施后，出口美国的中国企业只有向CBP证明其出口商品“在任何程度上”均不在UFLPA的管辖范围内，即证明商品产业链从原材料来源地、劳动力来源到成品包装销售的任何一个环节均在新疆自治区之外且与UFLPA实体清单上的实体无任何关联，方可被排除在CBP的执法范围之外。因此，企业需要建立全面的产品溯源体系，对出口美国的产品从原材料来源地到加工生产地的每一步都要做到了解与备案。首先做到“心中有数”，判断自身产品是否可能排除在UFLPA适用范围之外，以便采取不同的合规策略。其次做到“有据可查”，若出口产品满足UFLPA的排除条件，在向CBP申请证明时能够提供完整、清晰的产业链追溯，以满足严格的证明条件。
2.未雨绸缪，根据出口产品情况采取相应合规策略
对于不同的出口产品情况，企业应选择不同的合规策略。
企业如无法明确其出口产品在UFLPA适用范围外（产品产业链完全不涉及新疆自治区及UFLPA实体清单），可以在出口前提前向CBP申请UFLPA豁免（Advance Ruling）。
Advance Ruling是一般情况下CBP对于尚未进口至美国的商品所作出的事先裁决。根据美国联邦法律汇编第19章177.（d）（1）条规定，Advance Ruling适用于美国海关负责执行的法律和相关问题，而无论是先前的根据《1930年关税法》所作出的暂扣令，还是依之后据美国联邦法律汇编第19章151.15款作出的一般扣押，均属Advance Ruling 的情景。
Advance Ruling对于我国企业，包括生产商和出口商具有以下三个优点：(1)举证责任较轻，申请主体不必承担“可反驳推定”之证明责任，仅需在产业链溯源方面证明其产品并不落入UFLPA之内即可；(2)适用范围更广，成功申请到Advance Ruling的主体，其相对应产品可以在美国所有港口得到豁免，且申请主体不局限于出口商，任何利益相关方均可申请；(3)风险更小，企业产品若直接抵达美国港口，接受CBP审查，若裁定不利则面临CBP直接没收的风险，而Advance Ruling则可以避免“货财两空”的情形，若在Advance Ruling中未能获得有利裁决，企业可以及时调整出口方案，以免货物遭受扣留甚至没收。
Advance Ruling所提供的的文件与常规UFLPA相同，详情参见UFLPA操作指南第四章A、B、C、E部分。值得注意的是，CBP在前案中表示过，即使企业获得了Advance Ruling，CBP也可能对进口商品进行扣押审查，以检查进口商品是否与Advance Ruling所豁免的产品描述相同。但在实践上，各个港口除非得到确切的信息或证据，一般不会对Advance Ruling下的货物逐一审查，更多的仍是以不定期审计和抽样查验为主的传统执法方式。
总而言之，Advance Ruli可适用于申请企业的长期多次出口，尽管CBP未明确肯定，但仍是出口企业主动规避UFLPA风险的长期稳定选择。
如企业明确其出口产品在UFLPA适用范围之外，可以在CBP暂扣货物期间或出口之前，向CBP提交证明文件，详细要求参见UFLPA操作指南第四章B、D部分。此类申请相比于豁免，所需要的文件数据证据将更偏向于商品溯源，而非供应链中“强迫劳动”之证无，其举证难度大大降低，也是最为推荐的UFLPA合规选择。
3.亡羊补牢，在商品扣押时迅速应对
在CBP对嫌疑商品扣押时，企业仍可向CBP申请豁免。但不同于暂扣令（WRO）的90天申请期限，企业只有30天的时间准备豁免申请，30天理论上可以申请延长。此时CBP需要通知美国国会，并公开扣押商品之信息及相关证据。由于豁免的授予须经过国会及公众之审查，企业及时取得豁免存在一定难度。
企业还可以在CBP排除商品的180天内提出抗议（Protest），但此行政程序繁琐且耗时，企业之利益难以得到最佳保障。
4.知己知彼，随时关注UFLPA各项清单
出口商品是否落入UFLPA之审查范围，不仅仅取决于商品产业链本身是否与新疆自治区有所关联，由强迫劳动执法⼯作组所划定的各项清单，如UFLPA实体清单、高优先级执法行业清单等，同样决定着企业是否面临审查风险。自2021年年底以来，UFLPA实体清单屡次更新，因此企业应随时关注，以便及时应对。
5.固本正源，严格落实国内合规义务
2021年6月，我国颁布《反外国制裁法》。根据《反外国制裁法》及相关法律解释，美国“涉疆法案”的颁布与实行毫无疑问属于对我国出口商品的“歧视性限制措施”。《反外国制裁法》第12条规定，任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。出口企业如因UFLRA而转移、调整或削减涉疆产业链，抑或将UFLRA作为竞争手段，均将面临严重的违法风险。
2021年9月1日，《中华人民共和国数据安全法》正式施行，企业在向CBP申报其出口商品生产链信息时，必须重视数据安全问题。涉及国家安全、国家秘密、重大公共安全的信息与数据，企业需严格辨别、筛选、排除，以维护国家安全。
最后，在欧美“去中国化”的大背景下，中国出口之形势不容乐观，需要企业在各方面做好准备以应对潜在的困难与挑战。