美国对华光伏产品调查的相关措施的梳理与解读（二）

（一）背景介绍

2022 年 2 月 8 日，美国国内生产商 Auxin Solar Inc. ("Auxin Solar")向美国商务部（DOC）申请对进口自马来西亚、越南、泰国、柬埔寨的光伏电池产品发起反规避调查。本次申请的范围更广，不再针对具体的公司，而是对上述四个国家全国范围内申请反规避调查。2022 年 3 月 25 日，美国商务部（DOC）出具立案公告，对使用原产于中国的零部件、在上述四国组装的进口光伏电池产品是否规避反倾销和反补贴税令进行调查。

Auxin Solar此次再次提出对来自东南亚国家的光伏产品进行反规避调查，与2021年8月16日“美国光伏制造商反中国规避行为”（American Solar Manufacturers Against Chinese Circumvention，以下简称"A-SMACC"）组织的申请有三点不同：

其一：Auxin Solar此次实名申请，回避了商务部拒绝此前申请的第一大理由；

其二：Auxin Solar此次申请相比2021年列出了越南、马来西亚、泰国，增加了柬埔寨。2018年前，美国从柬埔寨光伏产品进口总额不到3%，因而柬埔寨被排除在对进口太阳能电池板单独征收的 201 条关税之外。Auxin Solar 表示，中国太阳能公司开始将业务转移到柬埔寨，需要仔细调查来自柬埔寨的产品。

其三：与2021年申请书要求审查数量有限的中国公司不同，新的申请书要求审查来自四个使用中国材料的东南亚国家的所有进口产品，这一点回避了美国商务部拒绝2021年申请的第二个理由。并且新的申请书也列出了部分中国公司的名称，以方便商务部调查。

（二）反规避调查产品范围

本次反规避调查涉及在柬埔寨、马来西亚、泰国或越南完工的太阳能电池和组件，这些电池和组件使用中国生产的原料或部件，并从柬埔寨、马来西亚、泰国或越南出口到美国。美国商务部在初裁中明确了本次反规避调查的产品范围。首先，为此次反规避调查目的，在中国境外生产的、使用中国硅料生产的硅片，不被认为是中国硅片。其次，被认为规避的电池和组件范围较立案时发生了较大变化。具体产品范围描述如下：

电池：

符合下列情形的电池被认为规避了美国对中国光伏产品的反倾销和反补贴征税令：1.在柬埔寨、马来西亚、泰国或越南使用产自中国的硅片生产的；并且2.符合美国对中国光伏产品的反倾销和反补贴征税令产品范围的描述。

组件：

符合下列情形的组件被认为规避了美国对中国光伏产品的反倾销和反补贴征税令：1.组件是由使用中国硅片在柬埔寨、马来西亚、泰国和越南生产的电池组装而成的；并且2.组件使用的其他6种主材（即银浆、铝框、玻璃、背板、EVA、接线盒）有2个以上（即至少3个）是在中国生产的。

也就是说，只要硅片和至少3个以上其他主材产于中国，该组件就属于本次规避调查的产品范围。反过来讲，如果组件使用的电池不是用中国硅片生产的，则不在本次反规避调查的产品范围之内；即使组件使用的电池是用中国硅片生产的，但是其他6种主材只有不超过2个（包括2个）是中国生产的，则也不在本次反规避调查的产品范围之内。

美国商务部(DOC)于2022年5月2日发布备忘录，就其对马来西亚、泰国、柬埔寨和越南进口太阳能电池和组件制造商进行的反规避调查做了重要澄清，强调从中国采购的硅料且在中国境外生产的硅片不受调查约束(Wafers produced outside of China with polysilicon sourced from China are not subject to these circumvention inquiries.)。

（三）反规避调查规则

美国反规避调查的主要法律依据是1930年关税法第781节（美国法典第19编第1677j节，19U.S.C.A.§1677j）。该节立法目的是针对产品本身是否涉案，以及产品本身的轻微改变是否足以导致不缴纳反倾销、反补贴征税，从而利用海关归类规避反倾销、反补贴征税的行为。

该节具体规定了四类规避情形，包括：

1.在美国进行加工组装成涉案产品（Merchandise completed or assembled in the United States）；

2.在第三国进行加工组装成涉案产品（Merchandise completed or assembled in other foreign countries）；

3.微小改变（Minor alterations of merchandise）；

4.后期加工（Later-developed merchandise）。

本次美国发起反规避调查为第二种情况，即在“在第三国进行加工组装成涉案产品”。

（四）终裁

历时18个月，美国商务部于8月18日公布了对光伏电池及组件企业反规避调查的终裁结果：

1.比亚迪、New East、阿特斯、天合光能、Vina Solar（隆基控股公司）均存在“反规避行为”；

2.韩华、晶科、Boviet(博威集团旗下的越南博威尔特)不存在“规避行为”；

3.对于未作出回应的其他公司，均认为是存在“反规避行为”。

美国商务部终裁维持了关于规避的肯定性结论，同时维持了三种免税“声明”（Certification）的做法，特别是基于非中国元素的免税条件。这样，既保证了美国市场光伏组件的供应，又通过在免税“声明”要求中加入对于硅片和6种主材（银浆、铝框、玻璃、背板、EVA和接线盒）的非中国元素要求，因此，中国的光伏企业必须在全球布局建立硅片和6种主材的供应链体系。正如晶科能源去年10月回复投资者称，长期来看美国市场需求依然向好，但短期受各种政策影响较大，企业需要结合自身完善的海外供应链和全球营销网络做出灵活应对。

（五）反规避税率

1.如果东南亚四国的电池/组件出口商在之前的双反判例中有指定公司的双反税率，则保证金税率即为最近一次的双反税率；

2.如果电池/组件厂商没有特定双反税，就以硅片供应商企业的特定双反税率为准；

3.如果这两个都没有，那就适用中国范围（China-wide）适用的特定关税（即238.95%的反倾销税率和15.24%的反补贴税率，合计254.19%）。

（六）美国总统豁免令和用于免税的声明

为满足美国光伏市场的供应，2022年6月6日，美国总统签署了第10414号令，授权2年内（或紧急状态结束前）豁免基于反规避调查而对进口柬埔寨、马来西亚、泰国和越南的太阳能电池和组件征收的反倾销和反补贴税。美国商务部发布执行公告于2022年11月15日生效，落实在2024年6月6日（或者紧急状态结束）之前豁免征收由于本次反规避调查而征收的反倾销和反补贴税，并对豁免征税的产品范围（Applied Entries）进行了规定，如下：

1.使用在中国生产的原料或部件在柬埔寨、马来西亚、泰国和越南生产；

2.从柬埔寨、马来西亚、泰国和越南出口到美国，没有在其他国家进一步加工；

3.不属于美国对光伏的两次双反调查的征税范围；

4.在2024年6月6日（或紧急状态结束）之前进口至美国境内；

5.如果在2022年11月15日之后进口至美国境内，需要在2024年6月6日（或紧急状态结束）之后180天内在美国使用或消费。

基于2年豁免期，没有被认定规避的企业以及本次反规避调查的产品范围，美国商务部在初裁中规定三种特定情形的产品可以通过“声明”免于征税，并提供了三套“声明”模板。

对于符合上述豁免情形的产品，需要通过免税声明的第一种“声明”（Certification）申请。

第一种“声明”适用于东南亚四国的所有出口商，包括被认定没有规避的出口商、被认定规避的出口商、没有被选为强制应诉企业的出口商以及没有参与反规避调查的出口商，此外还包括新设立的出口商和被适用AFA(Adverse Facts Available -不利可得事实)的出口商（即在反规避调查中没有按照要求提交数量金额答卷的出口商）。

第一种“声明”模板要求出口商和进口商声明产品属于豁免征税的产品范围。

对于不符合上述豁免情形的产品，美国商务部将指示美国海关对2022年4月1日（反规避调查立案日）至2024年6月6日（或紧急状态结束）期间来自柬埔寨、马来西亚、泰国和越南的光伏电池和组件征收反倾销和反补贴税，除非符合用于免税的第二种或第三种“声明”要求。

第二种“声明”适用于没有被认定规避的强制应诉企业。

第二种“声明”模板要求出口商和进口商声明产品是由这些强制应诉企业生产并出口至美国，且硅片来自特定的供应商，并经美国商务部认定不存在规避的情形。 

第三种“声明”适用于不在反规避调查产品范围内的产品。

第三种“声明”模板要求出口商和进口商声明电池或组件不是用中国硅片生产的，且6种主材只有不超过2个（包括2个）是中国生产的。关于适用主体，第三种“声明”适用于除被AFA出口商以外的其他出口商，包括被认定没有规避的出口商、被认定规避的出口商、没有被选为强制应诉的出口商、没有参与反规避调查的出口商以及新设立的出口商，但是不包括被认定AFA(Adverse Facts Available-不利可得事实)的出口商。

经过梳理美国对华光伏贸易救济调查的历程，从中国或从东南亚出口光伏组件到美国关税税率如下：

（一）原产于中国光伏产品：反倾销反补贴+201+301+涉疆法案

反倾销反补贴税率：每年需要参与行政复审调查，各企业有自己单独税率；

201关税：根据2022年2月4日拜登最新政策，控制税率在14.75%，并于5-8年逐年降低；

301关税：按301条款规定征收25%，最近进展美国或有可能豁免301关税；

涉疆法案：任何材料及产品包含新疆元素，都会被禁止进入美国。

（二）反规避涉及的东南亚四国：因中国元素光伏组件税负过高，中国企业纷纷前往东南亚四国建厂规避税负。

马来西亚、泰国或越南：若无新疆元素的硅片、电池、组件均在本地生产，仅征201关税；已经构成规避行为的企业，按2023年8月18日终裁执行。

（三）201关税豁免国家

201关税豁免国家（一些发展中国家）如柬埔寨：需要拥有原产地证，则可以豁免201关税。

（一）在美国海关报关时和反倾销/反补贴措施相关的进口商/出口商证明信要求

美国对于进口的光伏组件和电池片所实施的反倾销、反补贴措施：

1.针对中国大陆产的光伏电池片和组件的反倾销和反补贴措施（Solar I）：针对的产品范围是中国大陆生产的光伏电池片以及使用中国大陆产的电池片在中国及任何其他国家/地区生产的组件（反倾销案件号A-570-979；反补贴案件号C-570-980）；

2.针对中国大陆产的光伏产品的反倾销和反补贴措施（Solar II 中国大陆）：针对的产品范围是在中国大陆使用非中国大陆产光伏电池片生产的组件（反倾销案件号A-570-010；反补贴案件号C-570-011）；

3.针对中国台湾的光伏电池片和组件的反倾销措施（Solar II 台湾）：针对的产品范围是中国台湾生产的电池片以及使用中国台湾生产的电池片在中国大陆以外任何国家/地区生产的组件（案件号A-583-853）。

对组件、电池片各种原产地组合下对于证明信的要求总结如下 ：

（1）美国进口在中国大陆和台湾以外国家或地区加工的组件

使用的是非大陆和非台湾生产的电池片时，需要同时出具以下Solar I 和Solar II Taiwan的适用的证明信：

①Solar I

按照该案件税令下美国商务部给美国海关的通知，当进口到美国的组件（无论在哪个国家或地区组装）不包含原产于中国大陆的电池片时，为了在美国进关时不缴纳该案件双反保证金，必须满足以下对于证明信的要求：

1)美国进口商证明信和文件：

美国进口商必须出具和保留以下内容的证明信，以及能够证明该证明信内容的支持文件。

进口商证明信的标准内容如下：

Importer Certification

I hereby certify that I am an official of (insert name of company importing solar panels/modules), that I have knowledge of the facts regarding the importation of the solar panels/modules or other products containing solar panels/modules that entered under entry number(s) (insert entry number(s) covered by the certification), and that these solar panels/modules do not contain solar cells produced in the People’s Republic of China. By signing this certificate, I also hereby certify that (insert name of company importing solar panels/modules) maintains sufficient documentation supporting this certification for all solar cells used to produce the solar panels/modules imported under the above-referenced entry number(s). I understand that agents of the importer, such as brokers, are not permitted to make this certification. Also, I am aware that records pertaining to this certification may be requested by CBP. I understand that this certification should be completed at the time of the entry. Also, I understand that failure to maintain the required certification or failure to substantiate the claim that the panels/modules do not contain solar cells produced in the People’s Republic of China will result in suspension of all unliquidated entries for which these requirements were not met and the requirement that the importer post an AD cash deposit or, where applicable, a bond, on those entries equal to the PRC-wide rate in effect at the time of the entry and a CVD cash deposit, or where applicable, a bond rate equal to the All Others rate in effect at the time of the entry.

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Name of Company Official

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Title

_________________________

Date

2）出口商证明信

此外，当组件的出口商位于中国大陆时，美国进口商和出口商都必须保留出口商出具的以下内容的出口商证明信，以及能够证明证明信内容的证明。

出口商证明信的标准内容如下：

Exporter Certification

I hereby certify that I am an official of (insert name of company exporting solar panels/modules), that I have knowledge of the facts regarding the exportation of the solar panels/modules or other products containing solar panels/modules identified below, and that these solar panels/modules do not contain solar cells produced in the People’s Republic of China. By signing this certificate, I also hereby certify that (insert name of company exporting solar panels/modules) maintains sufficient documentation supporting this certification for all solar cells used to produce the solar panels/modules identified below. I am aware that records pertaining to this certification may be subject to verification by Department of Commerce officials, and I consent to verification with respect to this certification and these records. I understand that this certification should be completed at the time of shipment. I also understand that failure to maintain the required certification or failure to substantiate the claim that the panels/modules do not contain solar cells produced in the People’s Republic of China will result in suspension of all unliquidated entries for which these requirements were not met and the requirement that the importer post an AD cash deposit or, where applicable, a bond, on those entries equal to the PRC-wide rate in effect at the time of the entry and a CVD cash deposit, or where applicable, a bond rate equal to the All Others rate in effect at the time of the entry.

The exports covered by this certification are (insert invoice numbers, purchase order numbers, export documentation, etc., to identify the exports covered by the certification).

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Name of Company Official

_________________________

Title

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Date

②Solar II Taiwan

按照本案件税令下美国商务部给美国海关的通知，当进口到美国的组件（无论在哪个国家组装）不包含原产于台湾的电池片时，为了在美国进关时不缴纳反倾销保证金，必须满足以下对于证明信的要求：

1)美国进口商证明信

美国进口商必须出具和保留以下内容的证明信，以及能够证明该证明信内容的支持文件。

进口商证明信的标准内容如下：

Importer Certification

I hereby certify that I am an official of (insert name of company importing solar panels/modules),　that I have knowledge of the facts regarding the importation of the solar panels/modules or other products containing solar panels/modules that entered under entry number(s) (insert entry number(s) covered by the certification), and that these solar panels/modules do not contain solar cells produced in Taiwan.

By signing this certificate, I also hereby certify that (insert name of company importing solar　panels/modules) maintains sufficient documentation supporting this certification for all solar　panels/modules imported under the above-referenced entry number(s). I understand that agents　of the importer, such as brokers, are not permitted to make this certification. Also, I am aware that　records pertaining to this certification may be requested by CBP. I understand that this　certification should be completed at the time of the entry. I also understand that failure to maintain　the required certification or failure to substantiate the claim above will result in suspension of all　unliquidated entries for which these requirements were not met and the requirement that the　importer post an AD cash deposit on those entries equal to the exporter-specific rate in effect at　the time of the entry.

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Name of Company Official

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Title

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Date

2)台湾出口商证明信：

此外，当组件的出口商位于台湾时，美国进口商和出口商都必须保留出口商出具的出口商证明信，以及能够证明证明信内容的证明。我们理解贵公司第三国加工组件不会涉及这种情况，因此不做进一步说明。

1.使用的是台湾生产的电池片时，需要出具以上（一）①Solar I中适用的证明信；

2.使用的是大陆生产的电池片时，需要出具以上（一）②Solar II Taiwan中适用的证明信。

（2）在美国进口在中国大陆加工的组件

①使用的是中国大陆产的电池片时，需要出具以上（1）②Solar II Taiwan中适用的证明信；

②使用的是台湾产的电池片时，需要出具以上（1）①Solar I中适用的证明信；

③使用的是中国大陆和台湾以外的国家/地区生产的电池片时，需要出具以上（1）①Solar I中适用的证明信以及以上（1）②Solar II Taiwan中适用的证明信。

（3）对出具证明信的具体规定

①进口商证明信必须在进口时完成、签署和注明日期；出口商证明信必须在出运时完成、签署和注明日期；

②在美国清关时不需要将证明信作为进口单据的一部分提交给美国海关，但是必须被保存，并当美国海关要求时提交；

③如海关要求时进口商无法提交证明信和相关证明文件，则海关将对相应的进关货物中止清算，并要求按照全国税率缴纳反倾销/反补贴保证金。

（二）美国海关要求进口商按照反倾销/反补贴措施要求保留并提供证明光伏组件和电池片产地的文件

1.总体要求：

美国海关会发出CF-28文件，要求被调查进口商就被调查的交易提供其中要求的信息。美国海关同时还会发出一个问卷，更广泛地超出被调查的交易来要求企业提交相关信息。总体上，美国海关要求被调查企业保留并提供证据证明进口报关时申报（或未申报）的反倾销/反补贴案件及保证金税率是准确的，提交的证据包括与组件原产地、组件所使用的电池片原产地相关的完整的证据链，特别是提交与组件生产、电池片生产相关的生产纪录来证明组件和电池片的实际生产地。

2.CF-28文件中的具体要求：

（1）第一步：证明被调查的美国进关交易的组件原产地和生产商

①通过提交出口企业内部系统中的装运记录，将进关交易的装箱单和其中包含的所有组件的序列号连接起来，证明交易中包含的所有组件序列号；

②通过提交组件生产企业内部系统中的发运记录，与出口企业的装运记录能够通过组件序列号等信息连接起来，证明其发运的组件序列号或对应的组件订单或工单号；

③通过提交组件生产企业的内部系统中的组件生产纪录（如生产订单、工单），证明组件确实是该组件生产商生产的；

④同时要求提交组件原产地证以及销售、美国进关单据等。

注意：

必须每一步的证明都能够通过单据、记录等严格连接起来，不能出现证据链的断裂。例如，如果箱单上有800块组件，不能仅提供一个第三国组件生产企业系统中800块或多于800块的组件生产订单、工单记录就认为满足了证明这800块组件是该企业生产的要求；而是必须通过组件序列号或者箱单上出运组件对应的生产订单、工单号在系统中连接，来说明箱单中的800块组件确实是提交的那份具体的生产订单、工单中生产的。

（2）第二步：证明组件中使用的电池片来源

①首先，通过提交组件生产企业的内部系统中的组件生产记录（如生产订单、工单），证明在交易中包含的所有序列号的组件（或这些序列号的组件所对应的组件生产订单、工单）在生产中实际使用的电池片的批次号；

②其次，通过提交组件生产企业的内部系统中的上述电池片批次号的采购信   

息，证明该批次号电池片的供应商和生产商；

③同时要求提交上述批次号的电池片的原产地证、采购单据、报关单据（如是进口的）等。

注意：

与上述对组件的要求相同，必须每一步的证明都能够通过单据、记录等严格连接起来，不能出现证据链的断裂。例如，电池片的采购文件要能够和生产被调查的组件中使用的电池片连接起来。如，生产被调查的组件消耗了某种规格的电池片1万片，不能简单拿出1万片或多于1万片的电池片采购文件就可以，而是需要通过单据或系统能够证明拿出的采购文件就是关于生产被调查的这笔交易的组件生产中使用的电池片（如系统中这笔电池片采购入库的批次号就是被调查的交易的组件在生产时消耗的电池片批次号）。

此外，如果组件生产商不是直接从电池片生产商处采购的，如是通过贸易公司采购的，则提交的文件需要包括贸易商的系统中电池片采购入库和销售出库或采购和销售的发票等，能够连接到电池片的实际生产商。

（3）第三步：证明相关电池片的原产地和生产商

①首先，需要提交电池片生产商内部系统中的电池片出库信息，和上述售给组件生产商的电池片销售连接起来，通过这种方式确定电池片生产商相关的电池片出库批次号（或其他认定信息）；

②其次，通过提交电池片生产商的内部系统信息，来将上述电池片出库批次号和电池片生产信息联系起来（如电池片生产订单、工单，或对应的电池片生产入库记录），显示电池片生产商是使用硅片等材料自行生产的电池片，从而证明相关的电池片确实是该电池片生产商生产的（注：美国海关关注PN Junction工序应该是在该电池片生产商处完成的）。

注意：

只是证明了电池片是从某家电池片生产商采购的（如通过采购发票来证明），并不能充分证明电池片就是这家生产商生产的，甚至不能证明电池片是原产于电池片生产商所在的国家的，因为生产商原则上也可能会采购电池片，包括进口电池片，因此需要电池片生产商配合提供所涉及的电池片的生产记录来证明。同时，如上面几步的要求，证据链不能出现断裂，提供的电池片生产记录必须能够和组件生产商生产所涉及的组件中使用的电池片连接起来。

3.其他要求

以上为美国海关调查所要求的证明组件和电池片产地的核心问题。除此以外，美国海关在调查中还会要求以下方面的信息：

(1)组件销售、电池片销售和采购过程中所产生的发票、箱单、提单、报关单、运输单据、付款或收款银行水单等；

(2)所涉及的组件和电池片的产品质量书、规格书等；

(3)组件生产商和电池片生产商的产能、雇员数量、厂房和机器设备数量及照片（注：目的是证明其总体上有足够的组件或电池片的生产能力，产品不是转口的产品）；

(4)所涉及的电池片生产中使用的硅片以及其他材料的产地、采购等信息。

4.美国海关问卷中的相关要求

(1)公司合规体系，要求报告公司内部和美国双反、保障措施等相关的合规体系，包括合规的负责部门、关于相关政策和程序的手册、是否定期进行更新等；

(2)问卷中还要求报告公司的基本情况、近几年的贸易渠道变化情况、电池片和组件的采购情况及内部追踪体系等。