规则未允，排除无据？ 欧盟法院C-266/22中车案判决背后的逻辑与政策信号

2020年4月3日，罗马尼亚铁路改革局（Autoritatea pentru Reformă Feroviară, 以下简称"ARF"）发布招标公告，启动采购20列新型城际电力动车组（IR-EMUs）及15年维护服务的公开招标程序[1]。中国中车青岛四方公司（CRRC Qingdao Sifang）与罗马尼亚Astra客车公司组成联合体参与投标，并于2021年4月19日提交了投标文件[2]。然而，招标过程中罗马尼亚政府突然出台紧急政令OUG 25/2021号（2021年3月31日颁布，4月5日生效），对公共采购法律作出重大修改：将“经济运营商”（投标主体）的定义限定为欧盟成员国、欧洲经济区成员国、加入《政府采购协定》（GPA）的第三国（在特定情况下）或与欧盟签署开放公共采购市场协议的第三国。这意味着中国等未与欧盟签署相关协议的第三国企业不再被视为合法投标人。根据新规，采购方必须排除任何不符合上述定义的投标者。

2021年11月2日，ARF依据该新政令公布评标结果，将中车联合体排除出招标，将合同授予唯一剩余投标人——法国阿尔斯通公司（Alstom）的子公司。排除理由明确指出，中车青岛四方作为联合体牵头人，其注册地在中国，不属于合法“经济运营商”范畴。对此，中车联合体于2021年11月11日向罗马尼亚国家申诉委员会（CNSC）提起异议，认为在招标发布后修改法律并溯及适用于进行中的招标，将其排除，违反了罗马尼亚宪法和欧盟法律。联合体主张，招标规则中途变更侵犯了欧盟法律的多项原则，包括合法预期保护、法律确定性、禁止溯及既往、透明度和平等对待等。

CNSC于2022年1月31日驳回了中车联合体的申诉，支持ARF的决定。CNSC认为：中国不符合OUG 25/2021对投标人来源国的要求；联合体提交投标的时间（2021年4月19日）在新政令生效之后，因此新法应适用于该投标；根据OUG 25/2021第V条，只有在新法生效前已提交投标的程序才适用旧法，而截至2021年4月5日该项目尚无投标提交，故应适用新法。中车联合体不服，2022年2月14日向布加勒斯特上诉法院提起诉讼。布加勒斯特上诉法院审理中对欧盟法适用存有疑问，遂于2022年4月提请欧盟法院（CJEU）就相关法律问题作出初步裁决。

本案的争议焦点在于：罗马尼亚政府能否通过国内法排除中国企业参与本国公共采购？具体涉及成员国是否有权自行立法排除第三国企业以及法律适用时点与合法预期原则。简言之，本案要解决欧盟法律下第三国（如中国）企业在成员国公共采购中的市场准入合法性。

欧盟法院第四法庭于2025年3月13日就本案作出判决，对上述焦点问题进行了权威阐释。法院的裁判要点主要包括：

（一）成员国是否有权自行立法排除第三国企业？

欧盟法院明确指出，根据《欧盟运作条约》（TFEU）第3条第1款（e）项，公共采购市场准入属于欧盟的共同商业政策范畴，欧盟在该领域享有专属权限[3]。这意味着除非欧盟层面立法明文授权或要求，成员国无权自行出台法律限制来自特定第三国的投标者参与其公共采购。判决强调，如果欧盟尚未就某第三国企业的采购准入制定规则或采取措施，成员国不得擅自主张排斥。罗马尼亚OUG 25/2021并非基于欧盟授权，而是单方面立法，因而与欧盟专属权限相冲突，应予禁止。因此，欧盟法院认定成员国没有自主排除第三国投标人的立法权，否则将侵犯欧盟在对外经贸政策领域的专属管辖权。

欧盟《2014/24/EU公共采购指令》第25条规定，当欧盟受WTO《政府采购协定》（GPA）或其他国际协议约束时，成员国采购机关应给予这些协议签署方的企业与欧盟企业同等待遇[4]。换言之，欧盟已通过该指令将自身在GPA等协议下的开放承诺落实为对成员国的要求。然而，对未与欧盟签署任何开放公共采购市场协议的第三国企业，指令并未赋予其进入欧盟市场的权利[5]。正如欧盟委员会2019年指导文件所述，此类第三国企业“并未获得进入欧盟招标程序的保障，可被排除在外”。中国正是尚未与欧盟达成政府采购市场准入协议的国家之一。因此，从立法上看，中国企业并不享有欧盟公共采购指令框架下的平等参与权，其参与与否原则上取决于欧盟或成员国的政策决定。

与此同时，TFEU第3条第1款（e）项结合第2条明确，共同商业政策属欧盟专属权限，只有欧盟能在此领域立法或签署国际协议。成员国若要规范第三国企业的采购准入，必须依据欧盟授权或遵循欧盟统一规则。欧盟法院指出，第25条实际上反映了欧盟根据国际协定承担的开放义务；而对于未受协定约束的国家，欧盟既未强制成员国开放，也未明令成员国必须排除，这属于欧盟尚未行使权限的领域。因此，罗马尼亚试图以国内法全面排除中国企业，实际涉及欧盟共同商贸政策，应由欧盟统一决定，而非成员国立法。简言之，第25条确认了欧盟对特定第三国开放市场的义务范围，TFEU第3(1)(e）项则界定了成员国不得逾越的权限红线：在欧盟没有立法时，成员国不得自行对第三国市场准入说“不”。

（二）法律适用时点与合法预期原则

关于罗马尼亚新法的时间适用问题，涉及合法预期保护和法律确定性。中车联合体认为，招标公告发布后突然改变投标资格规则，侵犯了投标人的预期权益和程序确定性。欧盟法院首先确认，此问题所涉原则（合法预期、法律确定等）为欧盟一般法律原则，成员国在执行欧盟法时应予遵循。正常情况下，若采购规则在进行中被修改，确有可能违背上述原则。然而，本案有一特殊性：中国企业本身不属于欧盟公共采购指令直接保护的主体。正如欧盟法院在同期Kolin案（C‑652/22）中所阐明的，若一个第三国企业所在国没有与欧盟互惠开放采购市场的协议，该企业无权依据欧盟公共采购指令主张平等对待等权利，相关指令规则对其“不产生作用”[6]。因此，中国企业诉求的平等待遇、透明度原则等，严格说并非其可直接依赖的欧盟权利。欧盟法院在本案中也指出，对于这类第三国投标人而言，其要求采购程序遵守合法预期或确定性的诉求主要是国内法层面的问题，而非欧盟法赋予的权利。

鉴于此，欧盟法院没有直接以合法预期原则判定罗马尼亚做法违法，而是借助欧盟专属权限这一更高层次的理由加以解决。法院认为，无论新法在招标过程中出台是否打乱投标人的预期，只要该立法本身欠缺欧盟授权，就已违反欧盟法。换言之，罗马尼亚的排除措施因逾越欧盟权限而违法，此结论不受该法生效时间早晚的影响。判决明确指出：“即使有关立法是在招标公告发布之后生效，这一时间因素在判断其合法性时并不重要”。这一表态实际上回避了对合法预期原则的具体评述，因为在法院看来，成员国此举在原则上已越权，无需再考察其是否给予企业合理的过渡预期。

综上，欧盟法院的裁决要点可以概括为：在欧盟未就第三国投标人市场准入作出统一规定的情况下，成员国不得以国内立法将其一律排除出公共采购程序，否则违反欧盟在共同商业政策领域的专属权限。罗马尼亚OUG 25/2021正是这样一种未经授权的单边措施，因此与欧盟法相悖而无效。这一判决要点对于类似情形具有普遍指导意义，也为中国企业在欧盟的投标资格问题提供了法律定论：欧盟层面未禁，则成员国不得自行禁之。需要注意的是，法院并未基于平等对待或合法预期原则直接保护中国企业的参与权，因为欧盟现行指令未赋予其此等实质性权利。然而，通过强调欧盟统一规则的重要性，法院事实上维护了中国企业继续参与该招标的机会。

本案裁决的精妙之处在于：法院既没有承认中国企业享有参与欧盟采购的法定权利，也否定了成员国阻止其参与的法律基础。不设定企业的可诉权，却设定国家的权限边界。对中国企业而言，本案的启示不是“欧盟法律保护了我”，而是：“欧盟法律暂时不允许别人轻易排除我”，这是一种温和的结构性支持，为中国企业提供了参与空间，也为政策博弈提供了制度立足点。

要全面理解本案及中企在欧盟公共采购面临的环境，需要放到更大的欧盟法律和国际规则框架下考量，并充分衡量各方核心利益。欧盟自身的公共采购法律体系、其在WTO的义务以及近期推出的国际采购新政，都直接影响中国企业的参与机会和条件。

（一）欧盟法律、WTO与国际采购政策

1.欧盟公共采购指令与国际义务

欧盟现行的公共采购主要规范由2014年颁布的两大指令构成：一是适用于一般公共部门的2014/24/EU指令，二是适用于电力、交通等公用事业领域的2014/25/EU指令。两者都包含类似的第25条（2014/24/EU）/第43条（2014/25/EU），规定了对第三国投标人的待遇。简而言之，欧盟要求成员国在公共采购中必须给予GPA协定成员以及与欧盟有双边协议国家的投标人以不低于欧盟本国投标人的待遇。这是欧盟履行其国际承诺的体现，也是让欧盟企业在这些第三国市场获得对等机会的交换。截至目前，中国并非WTO GPA的缔约方，也没有和欧盟签署包含政府采购市场开放内容的自贸协定。中国自2007年起曾多次尝试加入GPA，提交出价清单，但由于开放幅度等问题尚未达成协议。正因为缺少国际协议约束，欧盟法律对中国企业的采购市场准入采取了保留态度：没有法律保障其市场准入权利，但也没有全面禁止其参与。这种状态下，中国企业的投标资格在欧盟法律上属于“不确定”地带，取决于欧盟和成员国的政策选择。

值得注意的是，欧盟内部一直存在要求对等开放的声音。2019年欧盟委员会发布的指导意见明确指出：对没有协议保障的第三国投标人，成员国公共采购人有权将其排除（may be excluded）[7]。这实际上为成员国和采购机构如何对待中国等国企业提供了政策指引。在本案中，罗马尼亚OUG 25/2021可以看作是对该指导的激进响应，即通过立法一刀切地执行“可排除”的权利。

2.WTO《政府采购协定》（GPA）

GPA是规范国际政府采购市场准入的主要多边协议，欧盟和包括美国、日本等在内的19个WTO成员参与其中。GPA的核心是互惠开放：各成员通过附件清单约定开放哪些部门、阈值以上的采购项目对其他成员的企业开放。欧盟作为整体加入GPA，代表其成员国统一承担义务、享受权利[8]。例如，欧盟在GPA下开放了铁路设备等部分市场，因此来自GPA成员国（如日本、加拿大）的企业有权在欧盟相关项目投标，而欧盟企业也可参与这些国家的类似项目。

GPA对中企的影响在于：中国并非GPA成员，欧盟对中国企业没有此类多边义务。中国企业被视为“局外人”，其参与属于欧盟单方面允许的范畴。这一点在处理本案的欧盟法院第四法庭总法律顾问的非约束性法律意见中得到再次确认[9]：中国未与欧盟互惠开放采购市场，故中国企业不能依据欧盟采购指令主张参与权[10]。反之，中国政府近年来在WTO场合也多次指出，欧盟企业在中国的政府采购参与是中国自主给予的，并非WTO义务。有意思的是，在欧盟IPI调查中，中国政府回应欧盟称“中国并未承担开放政府采购的国际义务”，这实际上是准确的法律定位[11]。因此，从WTO视角看，中欧在政府采购市场上的关系目前是非契约性的，靠双方善意和政治判断维系。这种状态的不稳定性也导致了欧盟近期采取更多单边措施来应对所谓“非互惠”问题。

3.欧盟《外国补贴条例》（FSR）

2022年，欧盟通过了《外国补贴条例》（Regulation (EU) 2022/2560），并于2023年年中开始实施。该条例并非直接针对市场准入协定，而是针对境外补贴对欧盟市场竞争的扭曲。简言之，欧盟担心一些外国企业由于获得本国政府的巨额补贴，能够在欧盟投标中报出不公平的低价，从而扰乱市场公平。FSR授权欧盟委员会审查大型并购和大额政府采购投标中的外国补贴情况，必要时可以阻止有关交易或投标中标。对于公共采购，规定凡合同价值超过2.5亿欧元且投标人过去3年从非欧盟政府获得补贴总额超400万欧元的，必须向欧盟申报[12]。欧盟委员会可据此展开调查，在认为补贴带来“不当优势”的情况下，阻止授标或要求补救措施。

FSR已成为中国企业参与欧盟招标的新考验。中车案（并非C-266/22号判决）即是FSR的首例实践。2023年底，欧盟委员会以保加利亚一项铁路列车招标为例，对中车集团展开外国补贴调查[13]。中车旗下企业报价约3亿欧元，远低于预估的6.2亿欧元，引发欧盟疑虑。初步调查认定有“充分迹象”表明中车得到了扭曲市场的外国补贴。但在欧盟正式启动深入调查程序后，中车于2024年3月主动撤回投标。欧盟委员会随即宣布终止调查[14]。尽管调查未以制裁收场，但本案释放了明确信号，即FSR机制已进入实操阶段，未来任何大型中国企业投标欧盟项目时，外国补贴结构都将面临严格审视。该案对中国企业是一个警示：即使法律上允许参与投标，但如果报价过低且伴有政府支持，亦可能被认定为不公平竞争而被排除。FSR体现了欧盟从竞争中立角度对待外国企业的新政策工具，其影响可能比直接市场准入限制更隐蔽但同样深远。 中企往往享有低成本融资、税收优惠等，在FSR下这些都可能被视为“可调查的补贴”，企业必须更谨慎评估报价策略和补贴合规问题。

4.《国际采购工具》（IPI）

“国际采购工具”是欧盟在2022年正式通过的一项规定（Regulation (EU) 2022/1031），旨在应对第三国对欧盟企业的政府采购歧视。IPI赋予欧盟委员会权力，调查并认定某国是否对欧盟企业在其政府采购市场设置不公限制[15]。如果认定成立，欧盟可对该国企业参与欧盟采购施加报复性限制措施，如价格加成处罚（在评标时人为提高其报价比较价）或直接排除投标。简言之，IPI是欧盟谋求“对等开放”的武器：若你关上大门，我也让你的企业在我的市场吃亏。

2023年4月，欧盟委员会启动了IPI的首次调查，针对中国在医疗设备政府采购中对欧盟企业的待遇。调查发现，中国公共医院采购中对进口（尤其欧盟产）医疗设备存在歧视性做法。2025年1月，欧盟发布报告确认中国的确存在不公平做法[16]。由于中国并未加入GPA，欧盟企业在华市场准入缺乏保障，中国官方对此并未反驳调查结论，只是指出这并非违反国际义务，因为中国从未承诺开放该领域[17]。这开创了欧盟针对中国使用IPI的先例，接下来，欧盟可能动用IPI，对中国企业参与欧盟医疗器械采购施加限制。

虽然目前IPI尚未直接用于基础设施和轨道交通领域，但其机制完全可以延伸至任何欧盟认为自家企业在中国受限的行业（例如地铁、高铁项目等）。如果中国不扩大对欧盟的采购开放，未来不排除欧盟对中国工程类企业在欧盟的投标采取IPI措施。对中企来说，IPI的存在意味着政策风险的存在，即使中企技术和报价都有竞争力，也可能因为中欧市场开放度不对等而在评标中被人为扣分或被挡在门外。这再次凸显出政府层面谈判对于企业市场机会的重要性。

综上，欧盟一方面通过法律指令将其国际开放义务内化（保障了GPA签约国企业的权利），另一方面针对非互惠国家（如中国）则采取单边工具来施压，以期改善对等开放。WTO框架下的真空使欧盟有理由也有动力采取这些措施。当然，这也给中欧经贸关系增添了复杂性：法律和政策工具交织运用，使中国企业在欧盟市场既要遵循技术标准也要面对政策博弈。了解和跟踪这些法律政策发展，已成为 中企“走出去”欧盟市场的必修课。

（二）多方博弈利益分析

围绕本案和更广泛的第三国企业参与欧盟公共采购问题，不同利益相关方和机构存在各自的利益考量。梳理这些立场，有助于中资企业全面认识欧盟市场环境和潜在的支持或阻力力量。

首先，欧盟委员会作为欧盟政策的核心制定与执行机构，展现出鲜明的系统性立场：一方面，在制度原则上，其坚决主张公共采购市场属于欧盟“共同商业政策”范围，应由欧盟统一规范成员国的行为，防止出现各行其是的歧视性排他政策；另一方面，在实质政策层面，并不主张给予第三国投标人平等待遇，尤其是未与欧盟签署互惠协议的国家，如中国企业并不被认为享有直接参与欧盟公共采购的权利。欧盟法院第四法庭总法律顾问在本案的意见中甚至持更为激进立场，主张中车联合体不具备诉讼资格。这种看似矛盾的立场，其实体现了欧盟“对外统一设限，对内防止各国破坏统一市场”的策略性立场。这种立场也在近年来委员会大力推动FSR和IPI等立法中充分体现，意图构建欧盟在全球供应链和政府采购领域更具主动性的制度框架。

其次，欧盟成员国在此议题上的分化更凸显了欧盟统一市场规则推进中的张力。以波兰为代表的东欧国家希望保留国家对采购对象的自主把控权，主张第三国投标人是否能参与应由成员国自行判断，表现出更强的“国家主权优先”色彩。而以奥地利、丹麦、法国为代表的国家则强调欧盟专属权限的重要性，主张应通过欧盟层面制定统一的限制规则，以防破坏内部市场的完整性，尤其在面对中国企业进入欧洲高端制造领域时表现出强烈警惕[18]。这些国家本土企业在铁路、电信等领域居于领先地位，因而更希望通过欧盟规则体系压制非欧盟竞争者，以维护自身的战略地位。

产业力量也是本案中不可忽视的关键因素。法国阿尔斯通作为中车在罗马尼亚招标案中的直接竞争对手，在程序中积极介入[19]，推动设限中国企业准入。阿尔斯通背后的欧洲铁路产业联合会还长期以“公平竞争”为名，鼓吹设立市场准入门槛、反对倾销和非市场补贴，呼吁欧盟对中资企业启动补贴调查[20]。这些欧洲企业既是市场主体，更是政策推动者，其在媒体与政策圈的活跃作用值得中资企业高度关注。

中国企业方面，以中车联合体为代表，其立场更具法律性与程序性。一方面主张其在招标时已满足所有技术与合规标准，过程中因规则变动而被排除，违反了欧盟法律中的合法预期与比例原则。另一方面，也通过欧盟与成员国法院程序表达自身对平等竞争权的诉求。从中可以看出，中资企业在面临欧盟复杂合规体系时，越来越重视法律路径与制度抗辩能力，逐渐从“被动接受规则”向“积极参与博弈”转变。

中国政府的声音则更多体现在外交渠道和国际谈判场合。无论是FSR对中车的调查，还是IPI对中国医疗设备市场的审查，中方政府均强调“反对歧视性措施”，希望通过“对话而非对抗”方式解决问题。虽然中方政府在具体个案中并未直接介入诉讼，但支持企业依法维权的立场明确，体现出其在制度抗辩与维护经贸关系稳定之间寻求平衡的策略倾向。

最后，从司法层面看，欧盟法院此次的判决虽未明确赋予中国企业欧盟法下的参与权，却以“权限冲突”为由，否定了罗马尼亚政府的排他性立法。这种裁判逻辑既尊重了欧盟内部法律框架的宪制性结构，也避免过度扩张第三国企业的权利，在多个价值目标间实现了法律意义上的“制度中立”。但这种中立性并不意味着无倾向，而是通过明确立法权限归属、强调欧盟统一市场的规则优先地位，为欧盟委员会主导的FSR、IPI等工具体系提供了制度基础，也提醒成员国未来不得擅自“提前设限”。

综上所述，本案及其所引发的制度讨论表明，中国企业在进入欧盟市场时面临的，早已不只是技术、价格或运营能力的竞争，更是涉及法律规则认定、制度权力分配与地缘政治判断的复合性博弈。中资企业必须清醒地认识到，欧盟公共采购已成为市场准入、法律主张、政策施压与外交影响交错运行的平台，唯有精通规则、洞悉博弈结构，才能在复杂的合规与战略环境中立于不败之地。

欧盟法院C‑266/22号判决为中企在欧盟参与基础设施和轨道交通项目提供了一定利好。至少从法律上确保了成员国不能再单方面立法“一刀切”地排除中国企业。这意味着在当前欧盟统一法律未禁止的情况下，中企拥有继续参与竞标的机会，不会再遭遇罗马尼亚OUG 25/2021式的突然封杀。然而，这并不代表前路平坦无忧。展望未来，中企在欧盟市场仍需谨慎前行，针对法律和政策环境的变化采取主动策略。

一是密切跟踪政策，规避法律风险。随着FSR和IPI等欧盟新规的正式实施，中企在参与大额投标前应评估是否触发申报门槛，提前梳理自身所获政府支持，合理设置价格策略，避免被视为“不当低价”或“接受外国补贴”的投标人。同时，也需警惕部分成员国可能借由技术性设限规避欧盟法院判决，应通过驻地法律团队或商会通道，密切关注政策苗头，争取在制度设计阶段发声。

二是加强外部沟通与正面游说。欧盟内部对中国企业仍存误解与疑虑，中企应主动塑造企业形象，通过举办开放日、参与行业展会、披露合规信息等方式，展示本地贡献和市场化运营能力。此外，应借鉴国际经验，在布鲁塞尔等地设立公共事务代表处，常驻跟踪欧盟政策，通过行业协会、政策咨询等方式参与规则制定。如能在FSR或IPI的实施细则制定中发出建设性声音，不仅可避免规则过于苛刻，也有助于塑造“规则参与者”的企业形象。

三是善用法律工具，勇于维护权利。本案显示，即使制度复杂、路径曲折，中国企业亦可通过法律手段争取公平竞争地位。企业应熟悉成员国和欧盟层级的救济渠道，面对不公正排除应及时提起异议或诉讼，尤其应善用欧盟法院对专属权限和合法信赖原则的保护逻辑。如遇欧盟委员会在FSR或IPI项下作出不利决定，企业亦可提起撤销诉讼，通过程序性和证据审查路径争取结果反转。在规则尚未完全固化的过渡期，司法抗辩具有战略意义。

四是深化本地布局，融入产业生态。企业不妨调整策略，从单纯投标者转变为本地投资者，通过并购、设厂、建设研发中心等方式在欧盟扎根。本地化不仅可提高市场接受度，还能在合规层面获得政策豁免或优势。如中车收购德国Vossloh公司即是成功先例，其子公司现已被欧洲铁路产业协会接受为成员，显示本地身份的重要价值。此外，与欧洲企业组成联合体、共建第三方项目，也有助于打造共赢模式，减少对抗式竞争。

总之，欧盟公共采购市场对中国企业而言机遇与挑战并存。C‑266/22号判决释放了积极信号，表明只要欧盟自身未封闭大门，中国企业仍有进入的法律空间 。但与此同时，竞争压力和政策风险依然存在，不容掉以轻心。企业需练好“内功”，包括合规、技术、沟通等软硬实力，并运用法律和外交等“外功”，破解壁垒、化解风险。唯有双管齐下，才能在激烈的欧盟基础设施和轨道交通市场站稳脚跟，创造出更多合作共赢的成功范例。欧盟市场的开放与否不是一成不变的，中国企业的策略也应随形势灵活调整。在未来的岁月里，希望能看到更多中国企业乘着合法合规的东风，驶入欧盟广阔的市场轨道，为中欧经贸合作写下新的篇章。