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行政复议机构何时应当进行必要性听证 ？
一、前言
听证程序起源于英美法系的自然公正原则。最初它适用于司法领域，称之为司法听证。由于其公正性，后逐渐适用于立法领域，称之为立法听证。进入20世纪后，听证程序进入了行政领域，称之为行政听证。行政听证程序是指行政机关在作出重大的、影响相对人权利义务关系的决定之前，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料作出行政决定的一种程序。行政听证程序是行政程序的核心和灵魂。其目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实表现意见的机会。
本文将通过案例分析行政复议机关在什么情况下应当认为有必要进行听证并且主动组织听证，才符合正当程序。
二、案例分析——刘跃武诉雅安市人民政府行政复议案
田开勇与刘跃武签订《土地转让协议书》，约定将田开勇的承包地有偿转让给刘跃武修建商业用房。雨城区人民政府向刘跃武颁发了紫光楼宾馆的《国有土地使用权证》。后田开勇与刘跃武为其产权所属问题发生纠纷，2012年2月9日，刘跃武当场向田开勇出示了紫光楼宾馆的房产证和土地使用权证。2012年7月12日，田开勇等4人向雅安市人民政府提起行政复议。雅安市人民政府作出《行政复议决定书》，认为雨城区人民政府向刘跃武颁发紫光楼宾馆《土地使用权证》违法，遂撤销了雨城区人民政府向刘跃武颁发的紫光楼宾馆《国有土地使用权证》。刘跃武不服，向雅安市中级人民院提起行政诉讼。庭审中，刘跃武称收到过雅安市人民政府发出的行政复议《受理通知书》，但雅安市人民政府对其没有进行询问，也没有听证，更没有收到《行政复议决定书》
裁判
雅安市中级人民法院一审仅对行政复议申请期限以及复议决定送达的问题予以了处理，对于原告提及的复议过程中没有询问和听证的问题，没有予以处理。一审（2015）雅行初字第1号判决驳回原告刘跃武的诉讼请求。
刘跃武不服，向四川省高级人民院提起上诉。二审法院认为：关于复议程序问题，《行政复议法》第二十二条规定“行政复议原则上采取书面审理的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。刘跃武作为行政复议程序中的第三人，雅安市人民政府应保障其享有陈述和申辩的权利，才符合正当程序的要求。现刘跃武称雅安市人民政府没有对其进行询问，也没有听证。10号行政复议决定的结果是撤销刘跃武持有的国有土地使用权证，但雅安市人民政府未向法院提交刘跃武在行政复议程序中曾经陈述或申辩的证据材料。因此，雅安市人民政府的复议行为不符合正当程序的要求。
二审判决撤销四川省雅安市中级人民法院（2015）雅行初字第1号行政判决，撤销雅安市人民政府2013年1月7日作出的雅府复决字（2012）10号行政复议决定。
在上述案例中，刘跃武在行政复议程序中未向复议机关提出听证要求，复议机关也未主动组织听证，被省高院认为未保障其享有陈述和申辩的权利，不符合正当程序的要求。
焦点问题
行政复议机关在什么情况下应当认为有必要进行听证并且主动组织听证，才符合正当程序？
一种观点认为：相关法律法规对听证程序并没有硬性规定，在行政复议机构认为有必要时，可以组织听证，属复议机构自由裁量，听证并非必经程序。
另一种观点认为：虽然法律法规对听证程序并没有硬性规定，但社会影响较大的、疑难复杂且不举行听证难以查清案件基本情况的、特别是涉及公民利害关系的而且将做出的复议决定可能不利于申请人或利害关系人的，行政复议机构应当认为有必要举行听证，保障其享有陈述和申辩的权利，以保证程序正当的要求。
相关法条
《行政复议法》第二十二条：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。
《行政复议法实施条例》（国务院令第499号公布）第三十三条：行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。
四川省行政复议听证规则(川府法[2008]50号,四川省人民政府法制办公室2008年8月20日发布) 第七条：有下列情形之一的行政复议案件，行政复议机构可以组织听证：（一）社会影响较大的；（二）疑难、复杂且不举行听证难以查清案件基本情况的；（三）申请人申请听证，行政复议机构认为有必要的；（四）行政复议机构认为需要举行听证的其他情形。
三、分析解读
行政复议程序中，虽然《行政复议法》并未专门规定行政复议听证制度并且规定行政复议原则上采取书面审查方式进行，但该法第二十二条规定，如果申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要的，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。
2007年5月23日国务院公布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条明确规定：“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”。
住房和城乡建设部2015年09月07日公布的《住房城乡建设行政复议办法》第二十二条也规定：“行政复议案件原则上采取书面审查的办法。行政复议机关认为必要，或者申请人提出听证要求经行政复议机关同意的，可以采取听证的方式审查。听证所需时间不计入行政复议审理期限。”
四川省人民政府法制办公室2008年8月20日发布的《四川省行政复议听证规则》第七条规定：“有下列情形之一的行政复议案件，行政复议机构可以组织听证：（一）社会影响较大的；（二）疑难、复杂且不举行听证难以查清案件基本情况的；（三）申请人申请听证，行政复议机构认为有必要的；（四）行政复议机构认为需要举行听证的其他情形。”
由于听证不是行政复议案件审理的必经程序，从上述条文的规定可以看出，采取听证的方式审理范围除了申请人提出、重大复杂的案件以外，就是“行政复议机构认为必要”。但何谓“行政复议机构认为必要”？条文没有明确规定，这就给行政复议案件承办人和行政复议机构留下了自由裁量的空间。
1946年的美国《联邦行政程序法》规定：“凡行政机关作出涉及公民利害关系的行政决定，包括制定行政规章和行政裁决，都应当给予利害关系人陈述意见的机会，除非法律有例外的规定。”
中国的听证程序产生于1996年通过的《行政处罚法》。
目前，我国现行法条中对听证的专门规定有见于《行政处罚法》第四十二条：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”
《行政许可法》第四十六条：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”
第四十七条：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”
从上述法条可以看出，立法本意是要求行政复议机构在作出涉及行政相对人与他人之间重大利益关系、可能会在实质上影响行政行为相对人权利义务的决定时，应当进行听证。
由于行政复议具有保护行政行为相对人合法权益和保障的行政机关依法行使职权的双层职能，是一把“双刃剑”。而听证程序则为公民、法人或其他组织充分行使和维护自己的合法权益，设置了一种程序上的保障制度。在听证程序中，当事人有权充分表达自己的意见和主张；有权为自己辩解；有权要求行政机关提供证据和处罚依据；有权与执法者进行对质和辩论。同时，听证程序的运用，也可使行政机关在执法时，防止执法人员主观臆断，滥用职权。
建议
目前我国的法律法规中并未对行政复议应当组织听证的情形作出硬性规定，也未对何时有必要听证进行列举，但考虑到充分保障当事人享有的陈述和申辩的权利，给出如下建议：
大家在代理行政机关时，行政复议决定内容可能会在实质上影响行政行为相对人权利义务的情况下，特别是复议决定对其不利的情况下（例如上述案例中复议结果是撤销当事人持有的国有土地使用权证的情形），认定为“有必要听证”，尽量主动采取听证程序，听取申请人、被申请人和第三人的意见，保证程序正当，以减少败诉风险。在案件复杂的情况下，即使没有经过听证程序，在复议决定中没有出现实质上影响行政行为相对人合法权益的内容，也会大大降低因程序问题而败诉的几率。
相反，在代理行政行为相对人时，在行政复议程序中尽量向复议机关提出听证要求，若复议机关未依申请或者主动组织听证，则可能被法院认为未保障当事人享有陈述和申辩的权利，不符合正当程序的要求，从而争取到对当事人有利的结果。
作者简介
姜希浩 律师 成都
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姜希浩律师毕业于中央民族大学，后获得西南政法大学法学第二学士学位，于2017年11月执业，现系浩天信和（成都）律师事务所贺朝燕律师团队成员。姜希浩律师法学功底扎实，擅长物权、合同、侵权等民商事纠纷以及行政诉讼、复议案件。曾服务过四川省住房和城乡建设厅、四川省红十字会、四川文轩职业学院、四川省供销合作联社、成都市锦江区市场和质量监督管理局、四川省投资集团有限责任公司、四川安仕吉物流有限公司等政企，运用自己的专业知识在符合法律规定的范围内最大化地维护了当事人的合法权益。
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