建设网络信息内容的生态治理体系

为保障企业持续健康发展，全面加强企业的合规管理必不可少。对于涉网企业，不管是网络信息内容生产者（指制作、复制、发布网络信息内容的组织或者个人，以下简称“内容生产者”），还是网络信息内容服务平台（指提供网络信息内容传播服务的网络信息服务提供者，以下简称“服务平台”），他们通常又绕不开同时是网络信息内容服务使用者（指使用网络信息内容服务的组织或者个人，以下简称“服务使用者”）的身份。如何在网络信息内容方面实现合法合规，如何依据国家对内容生产者、服务平台、服务使用者的要求，国家对监督管理工作以及法律责任的规范，以及企业的不同特点、需求，构建出独特的事关网络信息内容的合规管理体系，实现企业安全与发展的综合目标，一直是我们思考的重点内容。

2019年12月15日，国家网信办颁布的《网络信息内容生态治理规定》（以下简称“新规”），八章四十二条，明确于2020年3月1日起施行。新规针对政府、企业、社会、网民等主体，以培育和践行社会主义核心价值观为根本，以网络信息内容为主要治理对象，明确要求建立健全网络综合治理体系，建设良好的网络生态。

国家要求对网络信息内容实现生态治理，反映到企业层面，即需进行网络信息内容的合规管理。尤其对于服务平台来说，建设系统化的合规管理架构，具有重要意义。新规对于网络信息内容的合规管理，不仅总结了过去实践中成熟的作法，也提出了新的系统化的要求与标准。针对网络信息内容生态治理的要求，企业不能仅仅在重点领域、重点环节增补合规要求，而是在合规管理的基础模块、运行模块、保障模块，均需做出适当设置、调整、安排，以切实符合国家对网络信息内容生态治理的要求。国家于2019年12月中旬颁布新规，于次年3月初才予以实施，也是希望各主体切实理解规范具体内容，调适合规管理体系的具体机制，以免遭受惩罚。

按照网络信息的内容进行区分，网络信息可分为四类，即受鼓励网络信息、违法网络信息、不良网络信息，以及除以上三种以外的普通网络信息。新规特别规制的则是前三类信息。

受鼓励网络信息是指含有下列7项内容的网络信息：

1. 宣传习近平新时代中国特色社会主义思想，全面准确生动解读中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的；

2. 宣传党的理论路线方针政策和中央重大决策部署的；

3. 展示经济社会发展亮点，反映人民群众伟大奋斗和火热生活的；

4. 弘扬社会主义核心价值观，宣传优秀道德文化和时代精神，充分展现中华民族昂扬向上精神风貌的；

5. 有效回应社会关切，解疑释惑，析事明理，有助于引导群众形成共识的；

6. 有助于提高中华文化国际影响力，向世界展现真实立体全面的中国的；

7. 其他讲品味讲格调讲责任、讴歌真善美、促进团结稳定等的内容。

违法网络信息是指含有下列11项内容的网络信息：

1. 反对宪法所确定的基本原则的；

2. 危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；

3. 损害国家荣誉和利益的；

4. 歪曲、丑化、亵渎、否定英雄烈士事迹和精神，以侮辱、诽谤或者其他方式侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的；

5. 宣扬恐怖主义、极端主义或者煽动实施恐怖活动、极端主义活动的；

6. 煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；

7. 破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；

8. 散布谣言，扰乱经济秩序和社会秩序的；

9. 散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的；

10. 侮辱或者诽谤他人，侵害他人名誉、隐私和其他合法权益的；

11. 法律、行政法规禁止的其他内容。

不良网络信息是指含有下列9项内容的信息：

1. 使用夸张标题，内容与标题严重不符的；

2. 炒作绯闻、丑闻、劣迹等的；

3. 不当评述自然灾害、重大事故等灾难的；

4. 带有性暗示、性挑逗等易使人产生性联想的；

5. 展现血腥、惊悚、残忍等致人身心不适的；

6. 煽动人群歧视、地域歧视等的；

7. 宣扬低俗、庸俗、媚俗内容的；

8. 可能引发未成年人模仿不安全行为和违反社会公德行为、诱导未成年人不良嗜好等的；

9. 其他对网络生态造成不良影响的内容。

内容生产者应当遵守法律法规，遵循公序良俗，不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益。

对受鼓励信息，鼓励内容生产者制作、复制、发布。

对违法信息，明确要求内容生产者不得制作、复制、发布。

对不良信息，内容生产者应当采取措施，防范和抵制制作、复制、发布。

与内容生产者、服务使用者不同，服务平台对于网络信息生态治理承担管理主体的责任，需要加强本平台网络信息内容生态治理，培育积极健康、向上向善的网络文化。

在新规“法律责任”一章中，没有直接针对服务平台履行管理者的主体责任，规定网信部门或其他主管部门应对平台的监管。

但是在“监督管理”一章中，明确要求各级网信部门对服务平台履行信息内容管理的主体责任情况，有职责开展监督检查，对存在问题的平台开展专项督查。同时，服务平台对网信部门和有关主管部门依法实施的监督检查，有义务予以配合。

如果服务平台对网信部门和有关主管部门依法实施的监督检查，未能予以配合，此时即涉及“法律责任”一章中的处理要求，服务平台可能被网信等有关主管部门按照《中华人民共和国网络安全法》《互联网信息服务管理办法》等法律、行政法规的规定进行处理。

所以，新规对服务平台的主体责任，不仅没有忽略，反而规范得更为具体、系统，需引起服务平台的足够重视。

1、建立生态治理机制

服务平台有义务建立网络信息内容的生态治理机制，这个生态治理机制在合规管理层面上即为合规管理机制。

服务平台需要制定本平台适用的网络信息内容生态治理细则，并制定一系列相配套的制度，包括但不限于健全用户注册、账号管理、信息发布审核、跟帖评论审核、版面页面生态管理、实时巡查、应急处置和网络谣言、黑色产业链信息处置等制度。

同时，网络信息内容服务平台应当设立网络信息内容生态治理负责人，配备与业务范围和服务规模相适应的专业人员，加强培训考核，提升从业人员素质。

2、运行生态治理机制

（1）处置违法与不良信息

处置要求：服务平台不得传播违法信息，应当防范和抵制传播不良信息。

处置程序：服务平台应当加强信息内容的管理，发现违法与不良信息的，应当依法立即采取处置措施，保存有关记录，并向有关主管部门报告。

（2）在重点环节上的信息导向与要求

网络展示平台的重点环节包括：

1. 互联网新闻信息服务首页首屏、弹窗和重要新闻信息内容页面等；

2. 互联网用户公众账号信息服务精选、热搜等；

3. 博客、微博客信息服务热门推荐、榜单类、弹窗及基于地理位置的信息服务版块等；

4. 互联网信息搜索服务热搜词、热搜图及默认搜索等；

5. 互联网论坛社区服务首页首屏、榜单类、弹窗等；

6. 互联网音视频服务首页首屏、发现、精选、榜单类、弹窗等；

7. 互联网网址导航服务、浏览器服务、输入法服务首页首屏、榜单类、皮肤、联想词、弹窗等；

8. 数字阅读、网络游戏、网络动漫服务首页首屏、精选、榜单类、弹窗等；

9. 生活服务、知识服务平台首页首屏、热门推荐、弹窗等；

10. 电子商务平台首页首屏、推荐区等；

11. 移动应用商店、移动智能终端预置应用软件和内置信息内容服务首屏、推荐区等；

12. 专门以未成年人为服务对象的网络信息内容专栏、专区和产品等；

13. 其他处于产品或者服务醒目位置、易引起网络信息内容服务使用者关注的重点环节。

对重点环节呈现信息的引导与要求上，一方面，鼓励服务平台坚持主流价值导向，优化信息推荐机制，加强版面页面生态管理，在重点环节积极呈现受鼓励信息。这一点要求由于是鼓励性质，并不设强制要求。另一方面，服务平台不得在重点环节呈现不良信息。

服务平台采用个性化算法推荐技术推送信息的情况下，应当设置符合对服务平台信息的不同处理要求的推荐模型，建立健全人工干预和用户自主选择机制。

服务平台对信息的不同处理要求，即服务平台不得传播违法信息，应当防范和抵制传播不良信息；以及在重点环节积极呈现受鼓励信息，不得呈现不良信息。

鼓励网络信息内容服务平台开发适合未成年人使用的模式，提供适合未成年人使用的网络产品和服务，便利未成年人获取有益身心健康的信息。由于这一点属于鼓励性质，并不设强制要求。

服务平台应当加强对本平台设置的广告位和在本平台展示的广告内容的审核巡查，对发布违法广告的，应当依法予以处理。

服务平台应当制定并公开管理规则和平台公约，完善用户协议，明确用户相关权利义务。

网络信息内容服务平台应当建立用户账号信用管理制度。

网络信息内容服务平台应当在显著位置设置便捷的投诉举报入口，公布投诉举报方式，及时受理处置公众投诉举报并反馈处理结果。

服务平台应当编制网络信息内容生态治理工作年度报告，年度报告应当包括网络信息内容生态治理工作情况、网络信息内容生态治理负责人履职情况、社会评价情况等内容。

网络信息内容服务使用者应当文明健康使用网络，按照法律法规的要求和用户协议约定，切实履行相应义务，在以发帖、回复、留言、弹幕等形式参与网络活动时，文明互动，理性表达。

对违法信息与不良信息的态度：不得发布违法信息，防范和抵制不良信息。

网络群组、论坛社区版块建立者和管理者，应当履行群组、版块管理责任，依据法律法规、用户协议和平台公约等，规范群组、版块内信息发布等行为。

鼓励网络信息内容服务使用者，积极参与网络信息内容生态治理，通过投诉、举报等方式对网上违法和不良信息进行监督，共同维护良好网络生态。

对于服务平台、内容生产者、服务使用者，除了分别提出网络生态治理要求外，对于三者还共同提出了一些要求，主要包括以下五个方面：

即不得利用网络和相关信息技术实施侮辱、诽谤、威胁、散布谣言以及侵犯他人隐私等违法行为，损害他人合法权益。

即不得通过发布、删除信息以及其他干预信息呈现的手段，侵害他人合法权益或者谋取非法利益。

即不得利用深度学习、虚拟现实等新技术新应用，从事法律、行政法规禁止的活动。

即不得通过人工方式或者技术手段，实施流量造假、流量劫持，以及虚假注册账号、非法交易账号、操纵用户账号等行为，破坏网络生态秩序。

不得利用党旗、党徽、国旗、国徽、国歌等代表党和国家形象的标识及内容，或者借国家重大活动、重大纪念日和国家机关及其工作人员名义等，违法违规开展网络商业营销活动。

网络行业组织在生态治理中，鼓励发挥服务指导和桥梁纽带作用，为此建立行业自律机制，并开展教育培训和宣传引导工作，进一步推行信用评价体系。

鼓励行业组织发挥服务指导和桥梁纽带作用，引导会员单位增强社会责任感，唱响主旋律，弘扬正能量，反对违法信息，防范和抵制不良信息。

鼓励行业组织建立完善行业自律机制，制定生态治理行业规范和自律公约，建立内容审核标准细则，指导会员单位建立健全服务规范、依法提供网络信息内容服务、接受社会监督。

鼓励行业组织开展生态治理教育培训和宣传引导工作，提升会员单位、从业人员治理能力，增强全社会共同参与生态治理意识。

鼓励行业组织推动行业信用评价体系建设，依据章程建立行业评议等评价奖惩机制，加大对会员单位的激励和惩戒力度，强化会员单位的守信意识。

从条文分析来看，网络行业组织开展的四项具体工作都是鼓励推进，并无实际强制意味。

另外，如果各级网信部门建立了政府、企业、社会、网民等主体共同参与的监督评价机制，定期对本行政区域内服务平台的生态治理情况进行评估，网络行业组织在其中可以起到一定作用。

网络信息内容生态治理的主管机关是国家网信部门以及各有关主管部门。网信部门负责统筹协调工作，各有关主管部门在各自职责范围内做好工作。各有关主管部门包括电信、新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、市场监督管理和公安、国家安全等主管部门。

国家网信部门负责统筹协调全国网络信息内容生态治理和相关监督管理工作，地方网信部门则负责统筹协调本行政区域内网络信息内容生态治理和相关监督管理工作。

各有关主管部门依据各自职责做好网络信息内容生态治理工作，地方各有关主管部门依据各自职责做好本行政区域内网络信息内容生态治理工作。

为开展网络信息内容生态治理工作，各级网信部门与各有关主管部门，应建立健全信息共享、会商通报、联合执法、案件督办、信息公开等工作机制。

第一，对管理主体责任的履行情况，进行监督检查。

各级网信部门对服务平台履行责任情况开展监督检查，对存在问题的平台开展专项督查。网络信息内容服务平台对网信部门和有关主管部门依法实施的监督检查，应当予以配合。

如果服务平台对网信部门和有关主管部门依法实施的监督检查，未能予以配合，此时可能被网信等有关主管部门按照《中华人民共和国网络安全法》《互联网信息服务管理办法》等法律、行政法规的规定进行处理。

第二，对服务平台违法违规行为，建立台账管理制度。

各级网信部门应建立针对服务平台违法违规行为台账管理制度，并依法依规进行相应处理。

第三，建立监督评价机制，定期对服务平台的生态治理情况，进行评估。

由各级网信部门牵头，政府、企业、社会、网民等主体共同参与的机制，主要目的是定期对本行政区域内服务平台生态治理情况，进行评估。

根据法律、行政法规和国家有关规定，网信部门会同有关主管部门，建立健全网络信息内容服务严重失信联合惩戒机制，对严重违反新规的服务平台、内容生产者和服务使用者，依法依规实施限制从事网络信息服务、网上行为限制、行业禁入等惩戒措施。

违反新规，给他人造成损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由有关主管部门依照有关法律、行政法规的规定予以处罚。

新规中，服务平台对内容生产者及违法信息内容，有权采取处置措施。这不仅突出了服务平台的地位，也为增加服务平台的责任负担进行了平衡。

内容生产者如果制作、复制、发布11种违法信息的，服务平台应当依法依约采取警示整改、限制功能、暂停更新、关闭账号等处置措施，及时消除违法信息内容，保存记录并向有关主管部门报告。

对于服务使用者，如果违反针对一般使用者的基本要求、针对版块与群组建立者与管理者的特别要求，网信等有关主管部门依据职责，按照有关法律、行政法规的规定予以处理。

对于新规规定的服务平台各项单独要求中，经梳理，只有第十一条第一款、第十三条，因属于鼓励性质，即对重点环节积极呈现受鼓励信息，以及对服务平台鼓励开发未成年人使用模式，未明确惩罚机制，其他9项要求均有强制性。

具体措施上，较为明确的是由设区的市级以上网信部门依据职责进行约谈，给予警告，责令限期改正；拒不改正或者情节严重的，责令暂停信息更新，按照有关法律、行政法规的规定予以处理；部分则需由网信等有关主管部门依据职责，按照有关法律、行政法规的规定予以处理，具体处理措施指向其他规范。

对于上文提到的生产者、服务平台、服务使用者出现的五种情况，规定由网信等有关主管部门依据职责，按照有关法律、行政法规的规定予以处理。