《未成年人节目管理规定》分类解读

2019年4月3日，国家广播电视总局（以下简称广电总局）政策法规司于国家广播电视总局官方网站公布了《未成年人节目管理规定》）（以下简称新规定），该规定共六章、四十一条，旨在从节目规范、传播规范和监督管理等多个方面对未成年人利益进行全面保护。

新规定适用的范围十分广泛。根据该规定第二条、第四十条，从线上到线下、从制作到播出，凡是有未成年人参与的节目都会适用新规定的要求。新规定第四十条甚至表示，“节目中含有未成年人形象、信息等内容，有关内容规范和法律责任参照本规定执行”。同时，该规定第六条也指出广播电视和网络视听行业组织都要积极落实新规定的要求。本文在此就新规定的制度设计总结如下：

 （一）确立含未成年人节目的价值观导向

新规定及时回应了社会关切，比如：第一，该规定第四条要求“防止未成年人节目出现商业化、成人化和过度娱乐化倾向”；第二，该规定第九条指出“未成年人节目不得含有下列内容：……（九）过分强调或者过度表现财富、家庭背景、社会地位……”；第三，该规定第十二条强调“未成年人节目不得宣扬童星效应或者包装、炒作明星子女”；第四，该规定第十三条明确“未成年人节目制作过程中，不得泄露或者质问、引诱未成年人泄露个人及其近亲属的隐私信息，不得要求未成年人表达超过其判断能力的观点”；第五，该规定第十八条严令“不得利用不满十周岁的未成年人作为广告代言人”。

（二）提倡节目分级

尤其值得一提的是，业内人士呼吁已久的“分级制度”在未成年人节目上有逐步应用的迹象。分级制度的精髓便是适宜性，即将适宜的节目内容与符合的年龄阶层相对应。以美国电影分级制度为例：

根据新规定第十一条，“广播电视播出机构、网络视听节目服务机构、节目制作机构应当根据不同年龄段未成年人身心发展状况，制作、传播相应的未成年人节目，并采取明显图像或者声音等方式予以提示”，相信未来会进一步从部门规范性文件或协会指导文件的层面细化不同年龄段适合的内容标准。

（三）设立未成年人专区

除了“分级”，新规定第十九条还要求节目播出机构建立未成年人专区。无论专门频率频道还是网络专区，都要以显著方式在显著位置专门播放适宜未成年人收听、收看的节目。同时，新规定在第二十三条对专区的节目比例做了进一步要求，即“在每日17:00-22:00之间应当播出国产动画片或者其他未成年人节目，不得播出影视剧以及引进节目，确需在这一时段播出优秀未成年人影视剧的，应当符合国务院广播电视主管部门的要求。未成年人专门频率频道、网络专区每日播出或者可供点播的国产动画片和引进动画片的比例应当符合国务院广播电视主管部门的规定”。

根据《广电总局关于加强电视动画片播出调控和监管工作的通知》第二条：

“1.自2006年9月1日起，全国各级电视台所有频道在每天17:00-20:00之间，不得播出境外动画片和介绍境外动画片的资讯节目或展示境外动画片的栏目；

2.各动画频道在每天17:00-20:00必须播出国产动画片或国产动画栏目；各少儿频道、青少频道、儿童频道和其它以未成年人为主要对象的频道在这一时段必须播出国产动画片或自制的少儿节目，不得播出境内外影视剧；

3.2006年9月1日起，在动画频道、少儿频道、青少频道、儿童频道和其它以未成年人为主要对象的频道中，国产动画片与引进动画片每天播出比例不低于7:3，即在每天动画片播出总量中，国产动画片播出数量不少于70％。”

（四）播前审查

内容审查历来是视听节目不可逾越的门槛。新规定不仅在第八条和第九条分别从正向鼓励和负面禁止的角度对节目内容做了要求，而且在第二十条、第二十一条、第二十六条等具体规定了播前审查义务。关于新规定第八条，其主要涉及核心价值观、传统文化、三观、家风和科普等；关于新规定第九条，其主要涉及违法犯罪、性教育、不良陋习、历史传统、英雄烈士、封建迷信、危险模仿、黄赌毒、涉黑涉暴和网络游戏等。需要注意的是，新规定中的列举应当被理解为举例示意而非穷尽式列举。

至于新规定的播前审查义务，第二十条规定了播前先审、直播延时和备用节目替换的技术手段，第二十一条要求了设立未成年人保护专员并组织专家论证会，第二十六条提及了建立未成年人节目评估委员会对节目、广告进行评估。最后一条颇具亮点，比如家长代表、教师代表的参与，播前、播中和播后流程的全面覆盖，以及“必要时，可以邀请未成年人参加评估”的创新。当然，节目评估论证如何在实践中操作、成为固定机制，我们将保持密切观察。

（五）强化防沉迷机制

“业精于勤荒于嬉”，未成年人沉迷历来都是个重大的社会问题。此次出台的新规定就此设计了休息提示制度，该规定第二十二条要求“应当至少每隔30分钟在显著位置发送易于辨认的休息提示信息”。说到防沉迷，不得不提的便是因未成年人沉迷问题长期被“污名化”的网络游戏。前文所述第九条的负面禁止里就包括了网络游戏，即“未成年人节目不得含有下列内容：……（十五）宣传、介绍不利于未成年人身心健康的网络游戏……”。从一定意义上来讲，这也是在做防沉迷的工作，因为沉迷的主要诱因便包括猎奇、娱乐性等不利于未成年人身心健康的因素。

关于网络游戏防沉迷，此前主管部门已相继发布过《国家新闻出版广电总局办公厅关于深入开展网络游戏防沉迷实名验证工作的通知》（以下简称防沉迷通知）《文化部关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》（以下简称监管通知）《网络游戏管理暂行办法》（以下简称暂行办法）等防治沉迷问题。具体而言，防沉迷通知主要强调各部门要落实网络游戏防沉迷实名验证工作和网络游戏防沉迷系统。监管通知第三部分第十三点和暂行办法第十六条第三款都规定，网络游戏运营企业应当限制未成年人的游戏时间，预防未成年人沉迷网络。

与网络游戏相比，新规定的要求更为严格。根据《网络游戏防沉迷系统开发标准》，未成年玩家累计在线时间满3小时系统才会提醒下线休息。笔者认为新规定提出更严格要求的原因主要有以下两点：其一，因为技术、行业及配套政策不够完善，未成年人节目播出平台无法高效识别未成年观众；其二，即使准确识别出未成年观众，未成年人节目播出平台也无法或者很难对其采取类似网络游戏的降低收益、强制下线等措施。

我们认为，未成年人的健康成长既需要新规定等法律法规的护航，也需要相关从业人员谨守职业道德、社会公德和法律底线。诚如广电总局新闻发言人就《未成年人节目管理规定》答记者问时所说，新规定对未成年人节目形成的监管格局是立体化、多层次、全方位的。因此，其贯彻落实也涉及到诸多关键环节的贯通和细节问题的解决。新规定的珠玉在前，社会协力的共治应当紧随其后。