行政行为利害关系人的行政诉讼原告资格分析 ——刘某诉某市规划局撤销行政许可案

案件情况和行政救济策略

刘某与某房地产开发公司签订了商品房买卖合同，购买该公司开发的一处景观房。根据该市规划局颁发的《建设工程规划许可证》及规划条件反映，刘某所买的房屋前面是一片绿地，刘某搬入新居非常满意。但好景不长，开发商在该绿地上施工要建设变电房。刘某与邻居前去阻止施工，与施工人员发生冲突，有的邻居被公安机关行政拘留，刘某也因此受到惊吓。后刘某和邻居在区规划局了解到，市规划局已在之后向开发商颁发了新的《建设工程规划许可证》，许可开发商改变原先的规划，在绿地上建设变电房。如该变电房建成，刘某和邻居不仅在自己的房屋前看不到绿地，而且连通风和采光也受到较大影响，房屋价值将严重贬值，无论居住还是转让都会造成无法弥补的损失。因与开发商、市规划局交涉无果，刘某准备通过法律途径处理。

对于此类纠纷的处理，当事人一般会采用先简后繁的方法处理，如先向有关行政机关投诉、信访，争取行政机关撤销或改变原规划许可。如果解决不了，再通过行政复议或行政诉讼的方式来处理。因刘某此前已向有关行政机关反映未能得到有效解决，为此，刘某决定直接通过诉讼途径解决纠纷，以相邻权受到侵害的利害关系人身份向法院提起行政诉讼。

诉讼过程和处理结果

为此，刘某向区人民法院起诉，请求判令被告市规划局撤销颁发给开发商的《建设工程规划许可证》，其理由是：一、被告作出行政许可时未尽到审查义务，认定事实不清；二、被告变更原行政许可程序违法，侵害了原告和其他住户的知情权、陈述权和听证权。

一审法院认为，原告刘某以个人名义提起诉讼不符合行政诉讼案件的受理条件。本案涉及到全体业主的共有利益，而《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”因此本案原告主体资格不适格，依法不应受理。由于本案已经立案，为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款（一）项及第三款之规定，裁定驳回原告刘某的起诉。

刘某不服一审裁定，向市中级人民法院提起上诉。刘某上诉认为其具有原告主体资格。业主委员会的共有利益和个人利益并不矛盾，行政诉讼法并不排斥与行政行为有利害关系的个人以自己的名义提起行政诉讼。上诉人的起诉符合我国行政诉讼法和最高人民法院司法解释规定的“被诉行政行为涉及相邻权或者公平竞争权”的受案范围规定，故请求二审法院改判指令一审法院受理本案。

二审法院审理后认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第一款的规定，本案被诉行为涉及上诉人的相邻权，属于行政诉讼法规定的受案范围。上诉人与被诉行政行为有利害关系，具有原告主体资格。原裁定适用法律、法规错误。为此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。

争议问题和法律评析

一、与行政行为有“利害关系”的“行政相关人”原告资格的相关法律规定

行政诉讼原告资格的认定，特别是“利害关系人”的原告资格的认定，是行政诉讼的常见问题和疑难问题。对比行政相对人，利害关系当事人的原告资格认定更为复杂。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”该法第四十一条第一款第（一）项又规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”2014年修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，使原告资格的认定更加具体明确。在以往的司法实践中，行政诉讼案件的大多数原告是行政相对人，即与行政行为有直接关联的当事人。但也有一小部分原告，其不是行政相对人，只是与行政行为存在利害关系的“行政相关人”，学理上也称之为“反射性利益当事人”。对此类当事人是否具有原告资格，在我国行政诉讼进程的不同阶段，有着不同的认识和不同的对待。我国1990年10月实施的《行政诉讼法》对于利害关系当事人的原告资格规定得不够明确，在司法实践中各地法院对此的认定标准掌握也宽严不一。2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，确认了与行政行为有“法律上利害关系”的“行政相关人”具有原告资格。在学理上，对“法律上利害关系”的理解，一般认为是被诉行政行为对相关人的权利义务已经或将会产生实际影响，包括有利或不利的关系。但无论是理论界还是实务界，对“法律上的利害关系”的理解，究竟是公法上的关系，还是包括私法上的关系；是直接关系，还是包括了间接关系；是必然因果关系，还是也包括了部分偶然因果关系；是物权上的关系，还是也包括了特殊债权关系，并无统一认识。2014年新行政诉讼法修改，把“法律上利害关系”修改为“利害关系”，从立法上扩大了利害关系的范围，为进一步放宽原告主体资格提供了法律依据。

二、当前司法实践对利害关系人原告地位的认定标准

虽然我国在行政诉讼立法上将“法律上利害关系”修改为“利害关系”，但在近年的司法实践中，审判机关还是将“利害关系”限定于“法律上的利害关系”且限于公法上的利害关系，除法律另有规定或特殊情形外，不认可私法上的利害关系。2017年4月，最高人民法院在刘广明诉张家港市人民政府行政复议再审案中认为：《行政诉讼法》第二十五条中的“利害关系”是指公法上的利害关系而不是私法上的利害关系。只有当事人的“主观公权利”（公法上的权利和利益）受到行政行为影响，存在受到损害的可能性时，才能承认当事人与行政行为具有法律上的利害关系，进而肯定其原告主体资格。在该判例中，最高人民法院还引入了域外法上的“保护规范理论”对公法（行政法）上的利害关系进行判断。即以行政法规范，是否要求行政机关考虑尊重和保护原告诉请的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的标准。最高人民法院的该案裁判要旨还认为：“基于司法资源等因素综合考量，仍应坚持与被诉行政行为具有‘法律上利害关系’之要件，目前尚不宜将这一‘利害关系’扩大至反射利益关系和事实利害关系。”以该案为标志，我国行政诉讼利害关系人原告资格的理论和判断标准已从此前的“直接联系论”和“实际影响论”改变为“主观公权利”和“保护规范理论”，对于“利害关系人”的原告资格的认定，似乎开始趋于严格。这也是与行政行为“有利害关系”的“行政相关人”及代理律师在决定是否直接向法院提起诉讼时需要注意的一个问题。

三、相邻关系等法定利害关系人依法具有行政诉讼原告资格

尽管在当前理论界和实务界对于各类“利害关系人”的原告资格具有不同认识，但对于相邻关系的利害关系人的原告资格似乎没有大的争议，其主要原因在于有“对号入座”的法律规定和司法解释。无论是修订前后的行政诉讼法，还是最高人民法院先后出台的司法解释，均将相邻权人纳入利害关系人之列。除了相邻权人，根据2018年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条的规定，还有六类情形属于《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。加上《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围中涉及的利害关系人，符合原告资格的利害关系人应该不少。但在司法实践中，有不少明显符合原告资格的行政相关人，被认为不具有原告资格，本案刘某就是一例。究其原因，一些办案人员除了对法律条文的理解有偏差外，找理由不愿受理也可能是原因之一。一审法院认为本案涉及全体业主的“共有利益”，需要业主委员会或过半数的业主提起诉讼。这是对法律条文的误解，将该“共有利益”理解为“共同共有”，认为该权利是一个不可分割的整体。而本案中，该居民小区的每户业主均有独立的物权及相邻权，依法可以独立主张权利。且本案全体业主的共有利益和个别业主的利益并不矛盾，而且也比较容易区别，但一审法院还是作出了驳回原告起诉的错误裁定。因此，如何正确认定利害关系人的原告资格，保护当事人依法享有的诉讼权利，有效地化解行政争议，需要理论界和实务界在充分理解立法本意的基础上不断探索。