全主体、全周期、全方位的工程抗震管理

我国是一个地震发生频率较高的国家，古往今来，中国人对地震都不陌生，但古人受限于当时的技术条件，无法对地震进行科学解释，更无法对地震进行预防，多半把地震当作一件神秘而又可怕的事或者某种凶兆，谓之“冤气之应”、“恶盈之祸”等等（见《搜神记》、《东周列国志》），虽然东汉时期有张衡发明了候风地动仪，但按史书记载，地动仪也仅仅能测定哪个方向发生了地震，既无法预测地震也无法测定地震的准确地点和地震烈度。可以说，古代中国人对地震的认知是极其落后的，没有主动抗震设防的能力，几千年来，中国人在地震面前都只能被动忍受。

科学发展到今天，我们已经掌握了地震的原理，并在全国范围内建立了较为完善的地震防测体系，已经建立了相对完善的地震预警、地震预防、地震救援及灾后重建等管理规范和相关技术标准，但多年来，我们的抗震设防工作仍有许多不尽如人意的地方，比如：很多地方的政府领导和群众对地震抱有侥幸心理，重救灾轻防灾，建设工程抗震防设没有得到足够的重视；抗震防设管理体制不完善，建设工程各方参与主体的抗震设防主体责任、分工合作机制未形成，抗震设防管理各环节存在漏洞和失误，建设工程防震设防质量保证措施不到位，抗震设防工程的使用、维护、维修加固等工作跟不上实际需要导致工程抗震能力降低等等。

回看最近十年，2008年汶川地震、2010年玉树地震、2011年云南盈江地震、2013年四川雅安市芦山地震、2013年甘肃定西地震、2014年新疆于田地震、2017四川九寨沟地震，这些地震造成的各类损失仍让人触目惊心。为了人民生命财产安全，必须在建设工程抗震设防管理方面下一番力气、做一些必要的改变了。

2019年10月8日司法部下发《关于<建设工程抗震管理条例（征求意见稿）>公开征求意见的通知》,就住房城乡建设部起草、经司法部和住房城乡建设部多次征求有关方面意见和实地调研后修改形成的《建设工程抗震管理条例（征求意见稿）》（以下简称“《工程抗震条例》”）向社会公开征求意见。

《工程抗震条例》分八章共五十一条，规定了条例的适用范围、建设工程各方参与主体的责任、工程抗震鉴定、抗震加固、抗震维护、农村工程抗震设防、抗震设防保障与扶持、监督管理、法律责任等内容。仔细研究《工程抗震条例》，我们不难发现，该条例将在抗震设防方面实施全主体、全周期、全方位的管理，条例颁布、实施后将有力完善、提升我国的抗震设防管理工作。

一、《工程抗震条例》明确了参与建设工程的全部主体的责任

《工程抗震条例》第三条明确规定“建设、勘察、设计、施工、工程监理、隔震减震装置生产、工程质量检测、抗震性能鉴定等单位和相关人员，应当依法对建设工程抗震负责。”第四条、第五条、第六条规定了抗震主管单位、各级政府、各抗震科研生产单位的责任。可以说，《工程抗震条例》对工程抗震设防相关的全部主体的抗震责任均作出了明确的规定。

（一）各级人民政府的抗震知识教育、抗震技术开发应用责任

《工程抗震条例》第六条规定“各级人民政府应当组织开展建设工程抗震知识宣传普及，提高社会公众抗震防灾意识。”第七条规定“国家建立建设工程抗震调查、统计、监测制度。”“县级以上人民政府应当组织有关部门对建设工程抗震性能、抗震技术应用、产业发展等进行调查、统计和监测。”

（二）抗震主管部门的抗震责任

《工程抗震条例》第六条规定：国务院和县级以上地方人民政府住房城乡建设、交通运输、水利、工业和信息化、能源等部门，按照各自职责分别负责房屋建筑和市政基础设施、交通、水利、通信、能源等建设工程抗震的监督管理。县级以上人民政府其他有关部门应当依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自职责范围内负责建设工程抗震相关工作。

（三）建设单位的抗震责任

《工程抗震条例》第十条规定“建设单位应当对建设工程勘察、设计、施工全过程负责”。

（四）勘察单位的抗震责任

《工程抗震条例》第十一条规定“建设工程勘察文件中应当说明抗震场地类别，对场地地震破坏效应进行分析，并提出工程选址、不良地质处置等建议。”

（五）设计单位的抗震责任

《工程抗震条例》第十一条规定“建设工程设计文件中应当说明抗震设防烈度、抗震设防类别以及采用的抗震措施。采用隔震减震技术的建设工程，设计文件中应当对隔震减震装置技术性能、检验检测、施工安装和使用维护等提出明确要求。”

（六）施工单位的抗震责任

《工程抗震条例》第十四条规定“工程总承包单位、施工单位及工程监理单位应当加强对建设工程抗震措施施工质量的管理，确保质量责任可追溯。”

（七）监理单位的抗震责任

《工程抗震条例》第十四条规定“工程总承包单位、施工单位及工程监理单位应当加强对建设工程抗震措施施工质量的管理，确保质量责任可追溯。”

（八）隔震减震设备设施生产单位的责任

《工程抗震条例》第十六条规定“隔震减震装置生产、经营企业应当建立质量信息管理制度，采集、储存隔震减震装置生产、经营、检测等信息，确保隔震减震装置质量信息可追溯。隔震减震装置质量应当符合有关产品质量法律、法规的规定。”

（九）工程质量检测机构的责任

《工程抗震条例》第十七条规定“工程质量检测机构应当对隔震减震装置的检测数据和检测报告的真实性、准确性负责，不得出具虚假的检测数据和检测报告。”

（十）抗震性能鉴定机构的责任

《工程抗震条例》第二十条、二十一条规定“依法应当进行抗震性能鉴定的建设工程，由所有权人委托具有相应技术条件和技术能力的机构进行鉴定。”“抗震性能鉴定结果应当真实、客观、准确。”

二、《工程抗震条例》对建设工程全生命周期抗震设防工作做了明确规定

建设工程是有生命周期的，从项目立项调研开始，历经选址、勘察、设计、施工、竣工交付使用、工程日常使用和维护、改建扩建、工程维修和加固等，直至工程命终寿寝。条例对工程的整个生命周期各阶段的抗震工作都做了明确规定。

（一）条例对工程选址作了明确规定

《工程抗震条例》第八条规定“建设工程应当避开抗震防灾专项规划确定的危险地段。确实无法避开的，应当采取符合功能要求和适应地震破坏效应的抗震措施。”

（二）条例规定建设工程全生命周期内的所有活动均应按照条例规定执行

《工程抗震条例》第二条规定“在中华人民共和国境内从事建设工程抗震的勘察、设计、施工、鉴定、加固、维护等活动及其监督管理，适用本条例。”第九条规定“新建、扩建、改建建设工程，应当符合抗震设防强制性标准。”

（三）条例规定了工程抗震信息公示制度，做到信息公开、可追溯

《工程抗震条例》第十八条规定“建设单位应当将建筑的设计使用年限、结构体系、抗震性能等具体情况和使用维护要求记入使用说明书，并将使用说明书交付使用人或者买受人。”第十九条规定“房屋买受人、承租人向有关档案管理机构、建设单位等查询房屋设计使用年限、结构体系、抗震性能、抗震加固以及房屋主体结构及构件拆除、变动等情况的，房屋出卖人、出租人等应当予以配合。”

三、《工程抗震条例》全方位对抗震设防相关事项做了制度安排

《工程抗震条例》是在我国经过长期抗震实践，总结大量经验教训的基础上对我国今后抗震设防工作做出的制度性安排，条例在抗震设防上做了多角度、多方位的规定，全方位完善了工程抗震制度。

（一）从政府工作层面规定了政府的主导作用

条例规定了各级人民政府和抗震主管部门在抗震设防方面的工作职责和管理权力。

1.抗震设防教育、宣传

（1）政府和抗震主管部门应当鼓励和支持建设工程抗震技术的研究、开发和应用；

（2）各级人民政府应当组织开展建设工程抗震知识宣传普及，提高社会公众抗震防灾意识。

2.技术支持服务与审批

（1）县级以上人民政府应当组织有关部门对建设工程抗震性能、抗震技术应用、产业发展等进行调查、统计和监测；

（2）住房城乡建设主管部门进行抗震设防审批；

（3）国家应当加强隔震减震装置相关技术标准的制定；

（4）县级以上地方人民政府应当加强对农村村民住宅和乡村公共设施建设工程抗震的指导和服务，编制、发放实用抗震技术图集；

（5）县级以上人民政府应当将建设工程抗震工作所需经费列入本级预算。

（6）直辖市、市、县人民政府应当制定并实施未采取抗震设防措施或者未达到抗震设防强制性标准的老旧房屋改造计划，并给予政策支持；

（7）国家鼓励建设工程所有权人结合电梯加装、节能改造等开展抗震加固，提升老旧房屋抗震性能；

（8）国家鼓励金融机构开发和提供金融产品和服务，促进建设工程抗震防灾能力提高，支持建设工程抗震相关产业发展和新技术应用；

（9）县级以上地方人民政府应当依法综合运用政府和社会资本合作、股权投资基金等方式，引导社会力量参与抗震性能鉴定、抗震加固；

（10）国家鼓励科研教育机构依法设立建设工程抗震技术实验室和人才实训基地。县级以上人民政府应当依法对建设工程抗震新技术产业化项目用地、融资等给予政策支持；

（11）县级以上人民政府住房城乡建设主管部门或者其他有关监督管理部门应当制定建设工程抗震新技术推广目录，加强对建设工程抗震管理和技术人员的培训。

3.健全工程抗震管理制度

（1）国家实行建设工程抗震性能鉴定制度。

（2）各级人民政府和有关部门应当加强对农村建设工程抗震设防的管理，提高农村建设工程抗震性能。

（3）县级以上人民政府应当加强对建设工程抗震管理工作的组织领导，建立建设工程抗震管理工作机制，将相关工作纳入本级国民经济和社会发展规划。

4.完善监督管理

县级以上住房城乡建设主管部门或者其他有关部门，有权：

（1）对建设工程或者施工现场进行监督检查；

（2）向有关人员调查了解有关情况；

（3）查阅、复制被检查单位有关建设工程抗震的文件和资料；

（4）对抗震结构材料、构件，隔震减震装置实施抽样检测；

（5）查封涉嫌违反抗震设防强制性标准的施工现场；

（6）发现可能影响抗震质量的问题时，责令相关单位进行必要的检测、鉴定；

（7）随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，必要时可以委托专业机构进行抽样检测、抗震性能鉴定等技术支持工作；

（8）建立建设工程抗震责任企业及从业人员信用档案，将违反本条例的行为记入信用档案，有关企业和从业人员的行政许可、行政处罚、不良信用记录、监督检查结果等纳入全国信用信息共享平台，通过国家相关信用信息公示系统向社会公示。

5.明确责任追究机制

条例规定，住房城乡建设主管部门和其他有关监督管理部门工作人员在监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分。

（二）将建设工程建造管理作为防震设防的基本点，从源头做好管理

建设工程的立项选址、勘察、设计、施工等整个建造过程是条例规定抗震管理的基本点，条例全文共五十一条，其中直接涉及建设工程建造管理的规定就达到20条以上，约占全文的40%，立足于对工程建造各方参与主体的管理，明确各方责任，从工程质量的源头做好抗震设防管理。

（三）重点规范重大工程、特殊工程的抗震设防管理

1.规定对位于高烈度设防地区、地震重点监视防御区的重大建设工程、地震时可能发生严重次生灾害的工程、地震时使用功能不能中断或者需要尽快恢复的工程须将建设工程抗震设防专篇作为初步设计文件组成部分；

2.规定对超限高层建筑工程，初步设计文件须报送省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门进行抗震设防审批；

3.规定学校、幼儿园、医院、养老机构、应急指挥中心、应急避难场所等公共建筑，应当按照高于一般房屋建筑的要求采取抗震措施；

4.规定位于高烈度设防地区、地震重点监视防御区的新建学校、幼儿园、医院、养老机构、应急指挥中心、应急避难场所等公共建筑应当采用隔震减震技术。

（四）就提升存量建设工程的抗震设防性能形成制度

1.规定各级政府应当制定并实施未采取抗震设防措施或者未达到抗震设防强制性标准的老旧房屋改造计划，并给予政策支持；

2.规定各级人民政府和有关部门应当加强对农村建设工程抗震设防的管理，提高农村建设工程抗震性能；

3.规定县级以上人民政府应当多方筹集资金，对经抗震性能鉴定未达到抗震设防强制性标准的农村村民住宅和乡村公共设施建设工程抗震加固给予支持。

（五）健全、严格责任追究制度

条例结合现行管制度，一方面健全了责任追究制度，另一方面加重和严格了责任追究处罚力度：

1.将抗震设防管理纳入信用管理系统

条例第三十八条规定：“县级以上人民政府住房城乡建设主管部门或者其他有关监督管理部门应当建立建设工程抗震责任企业及从业人员信用档案，将违反本条例的行为记入信用档案，并纳入全国信用信息共享平台。”

2.加大了处罚力度

条例出台前，对于违反抗震设防管理规定的单位、个人的处罚，相对较轻，大多规定处罚一万或五万元以下，条例则针对不同主体不同情形规定了“处20万元以上50万元以下的罚款”、“处20万元以上100万元以下的罚款”、“造成损失的，依法承担赔偿责任”、“对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额5%以上10%以下的罚款”等内容，大幅提高了处罚标准、扩大了处罚范围。

（六）从发展角度预留了进一步完善

制度建设的空间

1.规定直辖市、市、县人民政府应当制定并实施未采取抗震设防措施或者未达到抗震设防强制性标准的老旧房屋改造计划，并给予政策支持。

2.规定国家支持建设工程抗震相关产业发展和新技术应用，引导社会力量参与，加强技术人员培训。

3.规定国家鼓励科研教育机构依法设立建设工程抗震技术实验室和人才实训基地。县级以上人民政府应当依法对建设工程抗震新技术产业化项目用地、融资等给予政策支持。