新《药品注册管理办法》和《药品生产监督管理办法》重磅出台

2020年3月30日，国家市场监督管理总局在其官网上以总局27号令公布《药品注册管理办法》，以28号令公布《药品生产监督管理办法》，两部规章将于2020年7月1日起正式施行。

《药品注册管理办法》和《药品生产监督管理办法》是药品监管领域的两项核心配套规章，分别是我国药品研发和注册管理和上市药品生产管理的重要操作性规章，也是继《疫苗管理法》于去年6月出台、《药品管理法》于去年8月完成重大修订（下文中称“新《药品管理法》”）后，药品监管领域后续出台的两个重量级部门规章，这两个规章数易其稿并三次上网公开征求意见后于今年1月中通过，将分别替代目前施行的2007年《药品注册管理办法》和2004年《药品生产监督管理办法》。

根据国家市场监督管理总局官网上的介绍1，这两项规章本次修改的主要内容包括：

一、全面落实药品上市许可持有人制度。明确申请人为能够承担相应责任的企业或者药品研制机构等，要求建立药品质量保证体系，对药品的全生命周期进行管理，开展上市后研究，承担上市药品的安全有效和质量责任；

二、优化审评审批工作流程。做好药品注册受理、审评、核查和检验等各环节的衔接，将原来的审评、核查和检验由“串联”改成“并联”，设立突破性治疗药物、附条件批准、优先审评审批、特别审批四个加快通道，明确审评时限，提高药品注册效率和注册时限的预期性。按照风险管理的原则落实“放管服”要求，对变更实行分类管理；

三、落实全生命周期管理要求。强化药品研制、注册和上市后监管。增加对药物非临床研究机构、药物临床试验机构的监管以及药品安全信用档案的相关要求。注重注册与生产许可有机衔接，落实药品生产质量管理规范要求，明晰检查程序和检查结果的后续处理措施。积极推进社会共治，要求公开审评结论和依据，接受社会监督；

四、强化责任追究。细化处罚情形，严厉打击数据造假等违法违规行为，营造鼓励创新的良好环境。

在发布上述两项修订规章的次日，国家药监局又发布了《关于实施<药品注册管理办法>有关事宜的公告》（国家药品监督管理局公告2020年第46号）和《关于实施新修订<药品生产监督管理办法>有关事项的公告》（国家药品监督管理局公告2020年第47号）, 就各新旧规章之间的一些过渡和衔接问题进行了说明，第二个公告中有关药品委托生产管理的规定尤其值得注意，下文中将会详细谈到。

　　本文不拟对两个新修订的规章作通篇叙述，而是只就笔者认为需要特别注意的若干问题试做一些相对深入的介绍和分析。

（一）两项新修订规章的上位法问题

2007年7月10日公布的《药品注册管理办法》和2004年8月5日公布（2017年修正）的《药品生产监督管理办法》中提及的上位法仅有《药品管理法》、《行政许可法》和《药品管理法实施条例》，而最新公布的《药品注册管理办法》和《药品生产监督管理办法》中提及的上位法除了以上两法一条例外，都出现了《中医药法》和《疫苗管理法》这两部药品领域的“新法”，这表明《药品管理法》、《中医药法》和《疫苗管理法》共同构成了药品领域现行的三部核心法律。

《中医药法》于2016年12月25日通过并自2017年7月1日起施行，该法中设有专章规定了保护与发展中药的多种原则和措施，其中一些内容在新《药品管理法》（如第四条2、第十六条第二款）3和新《药品注册管理办法》（如第十九条）中都有相应体现，事实上，新《药品管理法》的“药品”定义中已将“中药”明确列为该法下药品的三大分类之一，与化学药和生物制品相并列4，相应新《药品注册管理办法》规定药品注册应按照“中药、化学药和生物制品等”进行分类注册管理，同时将中药注册按照“中药创新药、中药改良型新药、古代经典名方中药复方制剂、同名同方药等“进行分类（第四条），标志着中药已经开始从传承传统向改良创新的方向转变。。

这里稍有疑问的是《中医药法》第三十条规定的“生产符合国家规定条件的来源于古代经典名方的中药复方制剂，在申请药品批准文号时，可以仅提供非临床安全性研究资料”这一措施在新的《药品注册管理规定》中未能找到明确呼应的条款，似有必要再予以澄清。

《疫苗管理法》作为一项社会关注、业界瞩目的新法实际上可以视作《药品管理法》下衍生出来的一部特别法，其通过和公布时间（2019年6月29日）早于《药品管理法》的最新修订时间并和新《药品管理法》同日生效。通读新的《药品注册管理办法》和《药品生产监督管理办法》可以发现许多针对疫苗这一特殊药品的特别规定，例如疫苗的临床试验管理、从事疫苗生产所应具备的条件、疫苗上市许可持有人所应具备的条件、疫苗上市许可持有人的报告要求、涉及疫苗的药品生产监督检查等等，都是具体落实《疫苗管理法》中对疫苗这一国家战略性、公益性产品实行最严格管理制度、守住质量安全底线的总体思路5，同时新《药品注册管理办法》中还细化了《疫苗管理法》中已提出的对某些疫苗产品适用优先审评审批程序和附条件批准程序的要求6。

此处还需要指出的是，虽然新《药品注册管理办法》和《药品生产监督管理办法》都将《药品管理法实施条例》列为其制定依据之一，但略显尴尬的是截至本文成文之日，《药品管理法实施条例》尚未根据新的《药品管理法》完成修订，2016年2月修订的该《实施条例》仍然有效7；从最近国家市场监管总局网站上发布的一个通知文件来看8，《药品管理法实施条例》已列入市场监管总局2020年立法工作计划，正在推进之中。由于新《药品管理法》下的药品管理体制已发生诸多重大变化，特别是药品上市许可持有人制度的全面施行，让原有《药品管理法实施条例》再继续作为药品注册、生产以及经营方面监督管理的“上位法”确实是有些勉为其难了。

（二）两项新规章下的“药品上市许可持有人”问题

新《药品管理法》的最大变化也是最大亮点就是药品上市许可持有人（即所谓“MAH”）制度的全面引入（实际上早于新《药品管理法》问世的《疫苗管理法》已正式使用了这一试点多年的创新制度），药品上市许可持有人作为药品行业监管的核心对象和主要责任载体贯穿了整部新法，药品上市许可持有人也将是“药品注册证书”中须载明的一项关键信息9。新法要求持有人应具备质量管理能力、风险防控能力和责任赔偿能力，对药品的非临床研究、临床试验、生产、经营、上市后研究、不良反应监测及报告与处理等承担责任，依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中药品的安全性、有效性和质量可控性负责。

因此，纵观两个新规章可以发现，第一次出现在《药品注册管理办法》和《药品生产监督管理办法》中的“药品上市许可持有人”占据了非常重要的位置，成为这两个规章各自的核心概念和主线，例如新《药品注册管理办法》（第十二条）中再次强调“药品注册证书有效期内，持有人应当持续保证上市药品的安全性、有效性和质量可控性”，特别是在这次修改后新增的有关药品上市后监管的章节中（第五章第一节“药品上市后研究和变更”），药品上市许可持有人的作用和各项责任（如持续开展药品安全性和有效性研究）更显突出。顺便一提，根据新《药品注册管理办法》（第九条）药品注册申请人应当为能够承担相应法律责任的企业或者药品研制机构等，申请人取得药品注册证书后，为药品上市许可持有人（第三条），这也再次排除了自然人成为药品上市许可持有人的可能性，这应该也是考虑到了自然人承担相关责任能力的有限性。

新《药品生产监督管理办法》则是在“总则”部分明确规定，药品上市许可持有人应当建立药品质量保证体系，履行药品上市放行责任，对其取得药品注册证书的药品质量负责。有关“生产管理”章节（第二十八条）中进一步要求，药品上市许可持有人的法定代表人、主要负责人应当对药品质量全面负责并履行相应职责。虽然新《药品管理法》已原则上将“药品上市许可”与自行生产药品能力相分离（疫苗除外），而且新规中也多处将“药品上市许可持有人”与“药品生产企业”相并提，但是上述特定适用于“药品上市许可持有人”的各项责任仍需要“持有人们”（特别是“无厂持有人”）特别留意，当然也包括那些境外的持有人10。实际上，新《药品注册管理办法》也清楚地要求，药品注册申请人在申请药品上市许可时11，申请人和生产企业均应已取得相应的药品生产许可证（第五十条），因此可以说，“药品生产许可”与“药品上市许可”在新规下实际上并未分离。

（三）药品上市“绿色通道”问题

国家药监主管部门的一位官员曾在几年前在一次会议中谈到“近10年，29个典型新药，中国比美国平均晚上市7年” 12。作为解决药品公众可及性的主要努力之一，新的《药品注册管理办法》着力优化了药品上市审评审批的工作流程，如上文已提到的，改进药品注册受理、审评、核查和检验等各环节的衔接，将原来的审评、核查和检验由“串联”改成“并联”13，明确了审评时限；此外，新《药品注册管理办法》有关使用境外研究资料和数据支持境内药品注册的新规定（第十条第三款）意味着我国将会接受符合相关国际原则14和我国管理要求的境外临床试验数据用于在华药品上市申请，这也将使境外的新药能够相对更快地进入中国，让中国的患者不再久等。

尤为值得称道的是，新规中除了优化药品上市审评审批流程之外，还开辟并拓展了药品上市的“绿色通道”机制。

新《药品注册管理办法》在新《药品管理法》有关“优先审评审批”、“附条件批准”等原则性条款的基础上，用第四章一整章的篇幅详细规定了“药品加快上市注册程序”，相比原《药品注册管理管理办法》中有关“特殊审批”的规定（如其第四条、第四十五条15）大为完善并且更加系统化，尤其是突出了支持以临床价值为导向药物创新的立法主旨，而没有再以“未在国内/外获准上市销售”等作为纳入标准。

依照新《药品注册管理办法》，对于符合相应条件的药品注册申请，申请人可以选择申请适用“突破性治疗药物”、“附条件批准”、“优先审评审批”及“特别审批程序”（即四条坊间所称的“绿色通道”）。对于进入“绿色通道”的药品注册申请，在药品的研制和注册过程中，药品监督管理部门及其专业技术机构将给予必要的技术指导、沟通交流、优先配置资源、缩短审评时限等政策和技术支持。这里值得注意的是，新《药品注册管理办法》中的“附条件批准”、“优先审评审批”两节基本上沿用了《药品管理法》和《疫苗管理法》中的相关规定，而“突破性治疗药物”和“特别审批程序”则是并未在这两个法律中明确出现的概念。

根据有关“突破性治疗药物”的规定，在药物临床试验期间，用于防治严重危及生命或者严重影响生存质量的疾病且尚无有效防治手段或者与现有治疗手段相比有足够证据表明具有明显临床优势的创新药或者改良型新药等，药品注册申请人可以申请适用突破性治疗药物程序。被纳入“突破性治疗药物程序”的药品注册申请，除可享受相应政策支持外16，还可与符合附条件批准情形的药品一样申请适用“优先审评审批程序”，适用“优先审评审批程序”的药品上市许可申请能够获得的最明显的优势是更短的审评时限（一百三十日），对于临床急需的境外已上市境内未上市的罕见病药品，审评时限则进一步缩短为七十日，而药品上市许可申请正常的审评时限为二百日17。

新《药品注册管理办法》中的“特别审批程序”与原《药品注册管理管理办法》中的“特殊审批”虽文字相近但含义迥然不同，“特别审批程序”是指为有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，在发生突发公共卫生事件的威胁时以及突发公共卫生事件发生后，国家药监局可依法决定对突发公共卫生事件应急所需防治药品实行特别审批，对实施特别审批的药品注册申请，国家药监局将按照“统一指挥、早期介入、快速高效、科学审批”的原则，组织加快并同步开展药品注册受理、审评、核查、检验工作。实际上，早在2005年原国家食品药品监督管理局便发布了《药品特别审批程序》（食品药品监管局令第21号），至今仍然有效，这次修订将其正式纳入《药品注册管理办法》的体系中，使药品上市“绿色通道”制度更加完整统一。

由于应对近期肆虐的新冠病毒肺炎的迫切需要，新《药品管理法》下的药品上市“绿色通道”机制是否能够让对抗这种疾病的药品包括疫苗尽快上市、造福大众，非常令人期待。

（四）GMP认证取消问题

新《药品管理法》出台后曾经出现过的一个误读是认为《药品生产质量管理规范》（GMP）被取消了，但国家药监局在《药品管理法》生效之前发布的一个公告中已澄清了相关的问题18，国家药监局在该公告中明确“关于药品GMP、GSP管理要求-自2019年12月1日起，取消药品GMP、GSP认证，不再受理GMP、GSP认证申请，不再发放药品GMP、GSP证书。……凡现行法规要求进行现场检查的，2019年12月1日后应当继续开展现场检查，并将现场检查结果通知企业；检查不符合要求的，按照规定依法予以处理”，由此可以清楚看出，新《药品管理法》所取消的是GMP的认证环节和认证证书，而不是GMP这个质量管理规范本身，而符合并持续性地符合GMP仍将是药品生产活动所应遵循的基本要求，同时也是药品监管所依据的基本标准。

为了落实新《药品管理法》对于药品生产监管的这一重大变化，新《药品生产监督管理办法》尽管删除了有关药品生产质量管理规范认证的内容，但“药品生产质量管理规范”一词却在全文中出现了26次之多（而在原《药品生产监督管理办法》中这个词只出现了15次），特别是总则部分以及第三章“生产管理”中从不同角度多次强调了“从事药品生产活动应当严格遵守药品生产质量管理规范，保证药品生产全过程持续符合法定要求”这一基调19，同时，符合药品生产质量管理规范也被明确列为新《药品生产监督管理办法》下药品生产许可的必备条件（第六条）和进行申报资料技术审查、评定和现场检查的依据（第九条），以及变更某些生产许可事项（第十六条）、期满换发新生产许可证（第十九条）、企业年度自检（第三十八条）、生产工艺变更（第四十三条）、特别是药品生产监督检查（第五十三条）等情形下的重要检查、审查事项。另外，省级药监部门根据监管需要，对持有药品生产许可证的药品上市许可申请人（及其受托生产企业），将区分不同情形进行上市前的药品生产质量管理规范符合性检查，作为对药品上市监管的重要依据（第五十二条）。由上可见，新《药品生产监督管理办法》虽取消了GMP认证，但药品生产质量管理规范的重要性并未下降反而有所提升。

此处有必要提一下另外一个在新《药品生产监督管理办法》中高频出现的用词-“持续”，共出现了14次，如“持续符合法定要求”、“持续具备质量保证和控制能力”、“持续合规”等，而这个词在原《药品生产监督管理办法》并未出现过20。

将“药品生产质量管理规范”和“持续”这两个“高频词”结合来看，不难看出新《药品生产监督管理办法》意在改变以往“重认证、轻管理”的痼疾，“静态监管”将相对转变为“动态监管”，药品上市许可持有人和药品生产企业需要更加日常性、持续性地符合GMP要求，监管部门也会随时进行监督检查（例如飞行检查可能会更多见），必要时监管部门甚至会进行“延伸检查”。

（五）药品委托生产问题

新《药品生产监督管理办法》中对于药品委托生产的管理出现的明显变化值得业界关注。原《药品生产监督管理办法》针对药品委托生产的问题曾专设一章（第四章“药品委托生产的管理”）细化原《药品管理法》和《药品管理法实施条例》中对药品委托生产以审批为核心的管理原则21，规定药品委托生产申请由委托双方所在地省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门负责受理和审批（原管理办法第二十八条）并详细列举了药品委托生产申请材料的项目，批准后发放的《药品委托生产批件》有效期不得超过2年且不得超过所委托生产药品批准证明文件规定的有效期限（原管理办法第三十一条）22。

对于药品委托生产多年来实行的严格审批管理也许可以从原国家食药监总局2014年8月14日发布的《药品委托生产监督管理规定》（国家食品药品监督管理总局公告2014年第36号）中看出一些原由，该《管理规定》将“药品委托生产”界定为“药品生产企业在因技术改造暂不具备生产条件和能力或产能不足暂不能保障市场供应的情况下，将其持有药品批准文号的药品委托其他药品生产企业全部生产的行为，不包括部分工序的委托加工行为”，而与该《管理规定》同日发布的《食品药品监管总局关于贯彻实施药品委托生产监督管理规定的通知》（食药监药化监〔2014〕167号）则讲得更加直白一些-“委托生产是对现有药品生产的补充，是解决市场供应不足，满足临床用药需求的暂时性措施。只有在因技术改造暂不具备生产条件和能力或产能不足暂不能保障市场供应的情况下，药品生产企业方可申请委托生产”。

由于新《药品管理法》后已全面施行的“药品上市许可持有人”制度下，持有人既可以自行生产药品也可以委托药品生产企业生产23，特别是对于自身不具备实际生产条件和能力的持有人（如药品科研机构）来说，委托生产将是必然和常态，总之，委托生产药品将不应再是之前暂时性、补充性的安排，因此新《药品管理法》中未再出现委托生产需经监管部门审批的明确要求，相应新《药品生产监督管理办法》中也删除了原先对于药品委托生产实行审批管理的章节，而是要求“药品上市许可持有人委托生产药品的，应当符合药品管理的有关规定”，“药品上市许可持有人委托符合条件的药品生产企业生产药品的，应当对受托方的质量保证能力和风险管理能力进行评估，根据国家药品监督管理局制定的药品委托生产质量协议指南要求，与其签订质量协议以及委托协议，监督受托方履行有关协议约定的义务”（第四十二条），同时，药品上市许可持有人应当建立药品质量保证体系,配备专门人员独立负责药品质量管理,对受托药品生产企业、药品经营企业的质量管理体系进行定期审核，监督其持续具备质量保证和控制能力（第二十七条），受托方不得将接受委托生产的药品再次委托第三方生产（第四十二条）。此外，新规中对于药品上市许可持有人和受托生产企业分处不同省级地域的监管安排还进行了规定（第五十条）。

然而，新规章出台后药品委托生产实际上仍并非完全放开，而只是转换了监管思路和方式。国家药监局在新《药品生产监督管理办法》出台次日发布的《关于实施新修订<药品生产监督管理办法>有关事项的公告》（国家药品监督管理局公告2020年第47号）中补充规定，已取得《药品生产许可证》的药品上市许可持有人委托生产制剂的，按照新《药品生产监督管理办法》第十六条有关变更生产地址或者生产范围的规定办理。根据新《药品生产监督管理办法》，生产地址和生产范围属于药品生产许可证所载明的“许可事项”，而变更药品生产许可证上许可事项的，应向原发证机关提出药品生产许可证变更申请，未经批准，不得擅自变更许可事项，原发证机关应当自收到企业变更申请之日起十五日内作出是否准予变更的决定，其间，监管机关还需要对受托方生产药品的车间和生产线开展现场检查，包括GMP符合性检查。这个公告还明确，药品委托生产不再单独发放药品委托生产批件，变更申请经批准后，委托双方的企业名称、品种名称、批准文号、有效期等有关变更情况应在《药品生产许可证》副本中载明。由此看来，制剂类药品的委托生产仍将需要省级监管机关的事先批准，而并不是交由委托、受托双方自行约定和安排。不过，除了制剂之外，新《药品生产监督管理办法》以及上述《关于实施新修订<药品生产监督管理办法>有关事项的公告》中似均未言及中药饮片的委托生产相关问题，考虑到目前有些地区已开始中药饮片委托生产的试点工作24，建议国家药监部门适时对此做出更加明确的规定。

关于药品委托生产问题还需要注意的是，无论是自行生产还是委托生产，药品上市许可持有人对于其取得药品注册证书药品的质量都承担着首要责任，要切实把好药品上市放行的关口（更不必说新《药品管理法》下的“首负责任制”25）；另外，尽管新《药品生产法》仅规定了“药品上市许可持有人自行生产药品的，应当依照本法规定取得药品生产许可证”（第三十二条第二款），但新的《药品生产监督管理办法》明确要求，委托他人生产制剂的药品上市许可持有人，也应当具备相应的条件并与药品生产企业签订委托协议和质量协议，按照规定申请办理药品生产许可证26，这表明委托生产也并不意味着委托方即无需取得药品生产许可，即使委托方确是一家无药品生产厂房、无设施设备的药品科研机构；其次，不仅血液制品、麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、药品类易制毒化学品、经批准或者通过关联审评审批的原料药一般不得委托生产，根据新《药品生产监督管理办法》，作为高风险药品的疫苗，其上市许可持有人应当具备自行生产疫苗的能力，超出其疫苗生产能力确需委托生产的仍应经国家药监局批准27；再次，药品的“委托生产”与“委托销售”应相“分离”，根据国家药监局近日发布的《国家药监局关于当前药品经营监督管理有关事宜的通告》（国家药品监督管理局通告2020年第23号），2019年12月1日后，药品上市许可持有人不得与受托药品生产企业签订委托销售合同28。

最后，再提一句前文中已谈到的《药品委托生产监督管理规定》（国家食品药品监督管理总局公告2014年第36号），这个《管理规定》目前虽仍然有效，但无论其指导思想还是具体措施均与新《药品管理法》和新《药品生产监督管理办法》已渐行渐远，期待主管部门能尽早将其去留明示。

新《药品生产监督管理办法》下对于药品委托生产监管的转变和相对放宽预计将会促进药品行业的专业化分工，正如将会出现一批专事药品研发的药品上市许可持有人一样，一些掌握优质药品生产资源的企业有可能会作为“专业”受托生产企业而逐渐脱颖而出。监管部门后续将出台的“药品委托生产质量协议指南”（也许还包括“质量协议”以及“委托协议”的示范文本）值得持续关注。

（六）药品安全信用档案及联合惩戒问题

“药品安全信用档案”制度是这次修订后两项规章中引入的新规定，也是对新《药品管理法》第一百零五条的重申和细化。新《药品注册管理办法》规定，国家药监局建立药品安全信用管理制度，药品核查中心负责建立药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构药品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并及时更新。药品监督管理部门对有不良信用记录的，增加监督检查频次，并可以按照国家规定实施联合惩戒（第一百零八条）；同时，新的《药品生产监督管理办法》也规定，省级药监部门应当依法将本行政区域内药品上市许可持有人和药品生产企业的监管信息归入到药品安全信用档案管理，并保持相关数据的动态更新。监管信息包括药品生产许可、日常监督检查结果、违法行为查处、药品质量抽查检验、不良行为记录和投诉举报等内容（第六十二条），国家药监局信息中心负责药品安全信用档案建设（第五条第四款），省级药监部门对有不良信用记录的药品上市许可持有人、药品生产企业，应当增加监督检查频次，并可以按照国家规定实施联合惩戒（第六十六条）。

虽然细读两个新规中以上条文，可能会发现有关“药品安全信用档案”的表述不尽相同，但基本原则应该是清晰一致的，并且两个新规（包括新法）都提到了近年来逐步推广实施的跨地区、跨部门、跨领域对严重失信主体采取的“联合惩戒”制度（也包括对相关责任人员个人采取的联合惩戒措施），这也是《疫苗管理法》、新《药品管理法》对药品领域违法行为各种处罚措施之外，同样需要业界特别注意的地方，对于那些经常需要参加各级各地政府组织的药品招标采购的药企来说，尤其应当高度重视29。

（七）药品上市许可的转让问题

不同于原《药品管理法》下的“药品批准文号”，新法下的药品上市许可经批准可以转让30，甚至可以视作一种“准产权”。新的《药品注册管理办法》也涉及了药品上市许可的转让（第七十八条），但只是简略地规定持有人转让药品上市许可应作为药品上市后的变更事项，持有人应以补充申请方式申报，经批准后实施。预计后续还会出台更加具体的药品上市许可转让规定（建议甚至可以对药品上市许可是否可以以及如何用于“出资入股”作出必要规定）。

（八）短缺药品清单管理制度下药品上市许可持有人的“停产报告”问题

新《药品管理法》中的短缺药品清单管理制度要求药品上市许可持有人在停止生产短缺药品时应向药监部门报告（第九十五条），新《药品生产监督管理办法》相应细化了停产报告的要求（第四十六条），即持有人停止生产列入国家实施停产报告的短缺药品清单的药品，应在计划停产实施六个月前向所在地省级药监部门报告；发生非预期停产的，在三日内报告所在地省级药监部门。必要时，向国家药品监督管理局报告。但是，持有人如何及时准确地知道自己生产的药品已列入这个实施停产报告的短缺药品清单、停产（特别是计划停产）是否需要提供充分理由、是否可能会被要求继续或恢复生产（特别是那些低利润甚至无利润的药品）31？

国家卫健委2020年1月15日发布了《国家短缺药品清单管理办法（试行）（征求意见稿）》，然而，该管理办法征求意见稿中使用的表述是“国家短缺药品清单”和“临床必需易短缺药品重点监测清单”，而非上述“国家实施停产报告的短缺药品清单”而且也并没有提及关键的“停产报告”等问题32。因此，上述几个问题似有必要在后续的配套文件中再予明示。

（九）“专利链接”、“专利期限补偿”（PTE）、“药品数据保护”问题

研发型药企（特别是跨国药企）普遍关注的这几个问题不但在新《药品管理法》未出现，在新的《药品注册管理办法》中也未有提及，而原《药品注册管理办法》中的相关条款（如第十八条、第十九条、第二十条）又已取消。探索建立药品专利链接制度、开展药品专利期限补偿制度试点和完善和落实药品试验数据保护制度是业内所称“42号文件”在促进药品创新和仿制药发展方面的三点主要内容33，而目前这方面能找到的似仍只有2018年公开征求过意见的《药品试验数据保护实施办法（暂行）》（征求意见稿），但未见最终落地。国家药品监管部门在这几个问题上是否还会有相关规章出台，尚需观察。

（十）题外话：药品经营监管新规问题

最后，关注《疫苗管理法》、新《药品管理法》后续立法动态的人士可能会注意到，2019年12月10日与《药品注册管理办法》（征求意见稿）和《药品生产监督管理办法》（征求意见稿）在国家市场监督管理总局网站上同时公布的还有《药品经营监督管理办法》（征求意见稿），这个新《管理办法》整合了现有的《药品经营许可证管理办法》和《药品流通监督管理办法》两个规章，将构成药品监管领域又一项新的核心配套规章，然而，有些遗憾的是药品经营领域的这一新规并未与以上两个规章一道落地。

也许为了回应人们的疑惑，3月31日国家药监局又发布了上文中已提及的《国家药监局关于当前药品经营监督管理有关事宜的通告》，该通告中称“2019年12月1日，新修订的《中华人民共和国药品管理法》实施，相关配套部门规章正在制定过程中,……在相关配套部门规章发布前，《药品经营许可证管理办法》（原国家食品药品监督管理局局令第6号）和《药品流通监督管理办法》（原国家食品药品监督管理局局令第26号）继续有效，其中规定与《药品管理法》不一致的，按照《药品管理法》执行”，由此看来新的《药品经营监督管理办法》的落地还需等待一些时日，不过这个《通告》除了一句“……其中规定与《药品管理法》不一致的，按照《药品管理法》执行”的原则性表述外，也含有若干“早期收获”的内容，如《通告》中已明确“新开办药品经营企业申请核发药品经营许可证的，药品监督管理部门可将筹建和验收程序合并执行，按照《药品经营质量管理规范》及现场检查指导原则等有关要求，对申办企业组织检查34”，这意味着将简化新药品经营企业的开办程序，逐步取消现行的筹建审批手续，同时药品经营质量管理规范（GSP）认证也将取消35，但需要注意的是与上面提到的GMP问题同理，将取消的是药品经营质量管理规范的认证环节和认证证书，而符合并持续性符合药品经营质量管理规范将仍然是对药品经营企业的基本要求，也仍然是药品监管工作中所依据的基本标准。

结束语

《药品注册管理办法》和《药品生产监督管理办法》是我国药品监管领域的两个核心部门规章，与《疫苗管理法》、《中医药法》和新《药品管理法》一样，均体现了以法治凝聚改革共识、在法治轨道上推进药品领域改革创新的指导思路。

这两部规章的修订将为进一步规范药品注册和生产监管，加强药品质量安全风险管控，提高公众用药可及性和促进医药产业升级发展夯实法治基础。

注释：

1. 市场监管总局公布《药品注册管理办法》和《药品生产监督管理办法》（发布时间：2020-03-30） http://www.samr.gov.cn/xw/zj/202003/t20200330_313677.html

2. 新《药品管理法》第四条中提到的“道地中药材”在该法中并未定义，而《中医药法》（第二十三条）对“道地中药材”则有着完整的定义。

3.  继新《药品管理法》通过后，2019年10月20日中共中央和国务院又发布了《关于促进中医药传承创新发展的意见》，要求改革完善中药注册管理。建立健全符合中医药特点的中药安全、疗效评价方法和技术标准。及时完善中药注册分类，制定中药审评审批管理规定，实施基于临床价值的优先审评审批制度。

4. 见新《药品管理法》第二条第二款。

5. 关于《中华人民共和国疫苗管理法（草案）》的说明--2018年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上（国家药品监督管理局局长焦红）http://www.nmpa.gov.cn/WS04/CL2547/371292.html（2019年06月29日 发布）

6. 见《疫苗管理法》第十九条第二款和第二十条第一款。

7. 2019年3月2日《国务院关于修改部分行政法规的决定》对2016年的《药品管理法实施条例》进行了细微修改，但未见完整版发布。

8.“市场监管总局关于印发2020年立法工作计划的通知”（国市监法〔2020〕41号，发布日期：2020年03月26日）http://gkml.samr.gov.cn/nsjg/fgs/202003/t20200326_313464.html

9. 为解决新旧法下的衔接问题，国家药监局在“关于贯彻实施《中华人民共和国药品管理法》有关事项的公告”（国家药监局公告2019年第103号 2019.11.29）中明确“自2019年12月1日起，凡持有药品注册证书（药品批准文号、进口药品注册证、医药产品注册证）的企业或者药品研制机构为药品上市许可持有人”。

10.根据新《药品生产监督管理办法》第四十七条，如果持有人为境外企业，其应指定一家在中国境内的企业法人履行规定的药品上市许可持有人义务并负责协调配合境外检查工作。

11.国家药监局《关于实施<药品注册管理办法>有关事宜的公告》（国家药品监督管理局公告2020年第46号）中又进一步明确，新《药品注册管理办法》实施后受理的药品上市许可申请，申请人应当在受理前取得相应的药品生产许可证。

12.刘沛：修订《药品管理法》建立全新药品监管制度（2017-11-08） http://www.sohu.com/a/203181184_377310

13.如新《药品注册管理办法》规定，药品注册申请人完成支持药品上市的药学相关研究，确定质量标准，并完成商业规模生产工艺验证后，可以在药品注册申请受理之前向中检院或者省、自治区、直辖市药品监督管理部门提出药品注册检验（第五十四条）。

14. “国家食品药品监督管理总局成为国际人用药品注册技术协调会成员”（2017年06月22日 发布）http://www.nmpa.gov.cn/WS04/CL2097/318606.html

15. 2007年9月27日，原国家食药监局还以食药监注函[2007]155号通知发布《药品注册特殊审批程序实施办法（暂行）》（征求意见稿）并征求意见，但未见该“实施办法”最终出台。

16．见新《药品注册管理办法》第六十一条。

17. 新《药品注册管理办法》第一百二十五条“本办法规定的期限以工作日计算”。

18. 即国家药监局关于贯彻实施《中华人民共和国药品管理法》有关事项的公告（国家药监局公告2019年第103号）（发布日期2019年11月29日）

19. 参见新《药品管理法》第四十三条的规定：“从事药品生产活动，应当遵守药品生产质量管理规范，建立健全药品生产质量管理体系，保证药品生产全过程持续符合法定要求”。

20.“持续”一词在新的《药品注册管理办法》中也出现了9次，而在原《药品注册管理办法》同样没有出现。

21. 原《药品管理法》第十三条“经省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，药品生产企业可以接受委托生产药品”；《药品管理法实施条例》第十条“依据《药品管理法》第十三条规定，接受委托生产药品的，受托方必须是持有与其受托生产的药品相适应的《药品生产质量管理规范》认证证书的药品生产企业。疫苗、血液制品和国务院药品监督管理部门规定的其他药品，不得委托生产，第五十九条“违反《药品管理法》第十三条的规定，擅自委托或者接受委托生产药品的，对委托方和受托方均依照《药品管理法》第七十四条的规定给予处罚”。

22. 原《药品生产监督管理办法》对于药品生产企业接受境外制药厂商委托在中国境内加工药品并无审批要求，只要求在签署委托生产合同后30日内向所在地省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门备案，但所加工的药品不得以任何形式在中国境内销售、使用（第三十六条），新的《药品生产监督管理办法》未再谈及药品生产企业接受境外制药厂商委托在中国境内加工药品的情形，这类业务以后如何操作和管理，有待明确。

23. 新《药品管理法》第三十二条第一款。

24. 河北省药监局《关于支持医药产业高质量发展的若干政策措施》“（十四）允许部分中药饮片品种委托生产。……，对部分煅制类、制炭类、发酵类等生产量和销售量小，生产工艺复杂、生产过程技术水平要求高、生产成本高的中药饮片品种，允许委托生产” http://yjj.hebei.gov.cn/CL0216/73198.html （2019年08月06日 发布）；

安徽省药监局《安徽省中药饮片集中整治工作方案》“（六）探索创新中药饮片管理方式。1.针对中药饮片生产企业外购趁鲜切制产地片的行为，省局将选取具有规范化种植基础的传统中药材主产区，开展净制、切制中药饮片委托生产试点工作，探索建立产地初加工和饮片炮制一体化的生产模式” http://mpa.ah.gov.cn/ztgz/zyypzljzzz/99536621.html（2020-02-14发布）；

四川省药监局《关于进一步支持医药产业高质量发展的若干政策措施（征求意见稿）》“（十八）鼓励中药产业健康快速发展。……探索以川产道地药材品种为主的中药饮片委托生产试点，开展净制、切制中药饮片品种的委托生产”http://yjj.sc.gov.cn/CL3615/159535.html(2020年02月17日发布)。

25. 见新《药品管理法》第一百四十四条第二款。

26. 详见新《药品生产监督管理办法》第七条第二款。

27. 详见新《药品生产监督管理办法》第二十五条，实际上这也是《疫苗管理法》（第二十二条第三款）的要求。

28. 这也可视作新《药品管理法》第三十四条第二款规定的延伸：“药品上市许可持有人自行销售药品的，应当具备本法第五十二条规定的条件；委托销售的，应当委托符合条件的药品经营企业”。

29.可参见《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）、最高人民法院等九部门《关于在招标投标活动中对失信被执行人实施联合惩戒的通知》（法〔2016〕285号）。

30. 新《药品管理法》第四十条。

31. 这里主要是考虑到新《药品管理法》第九十七的规定“对短缺药品，国务院可以限制或者禁止出口。必要时，国务院有关部门可以采取组织生产、价格干预和扩大进口等措施，保障药品供应。药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业应当按照规定保障药品的生产和供应。”

32. 《国家短缺药品清单管理办法（试行）（征求意见稿）》中称是按照《国务院办公厅关于进一步做好短缺药品保供稳价工作的意见》（国办发〔2019〕47号）要求制定，而国办发〔2019〕47号文中的实施短缺药品停产报告等内容并未在征求意见稿中反映。

33. 见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（厅字〔2017〕42号）第（十六）、（十七）、（十八）三项。

34. 《药品经营监督管理办法》（征求意见稿，2019年12月10日公布）中取消了现行的开办药品经营企业筹建申请和审批环节。

35. 见注释18。