唤醒“沉睡”的资产 | 新《土地管理法》之农村集体经营性建设用地的入市规定

一、农村集体建设用地入市相关法律规定

本次修订前，农村集体土地进入市场的法律层级上的障碍主要为《土地管理法》原第四十三条、《土地管理法》原第六十三条、《城市房地产管理法》原第九条，为扫除前述法律障碍，本次《决定》则对该等条款进行了修订，修订前后的条款对比如下：

针对集体经营性建设用地入市，早在本次修订前的2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月15日公布）就已确定“建立城乡统一的建设用地市场……允许农村集体经营性建设用地入市”的改革目标[1]。2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议和中央政治局常委会会议先后召开并审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（“《试点意见》”），在全国部署了集体经营性建设用地入市改革试点工作。由于当时试点突破了《土地管理法》和《城市房地产管理法》有关规定，2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在33个试点县行政区域内暂停实施《土地管理法》和《城市房地产管理法》相关法律条款，并决定“暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价”。

根据国务院2018年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上所作的《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》（“《试点总结报告》”），自实施集体经营性建设用地入市试点政策以来，截至2018年12月23日，集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。

该等试点形成的制度性成果为《土地管理法》、《城市房地产管理法》修改提供了依据。针对集体经营性建设用地入市问题，国务院当时在上述《试点总结报告》中提出了修法建议，包括建议：1）对土地利用总体规划等法定规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用；2）为维护土地管理秩序，明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划等法定规划确定的用途使用土地；3）集体经营性建设用地使用权的最高年限、登记等，参照同类用途的国有建设用地执行。结合本次修订的结果来看，《决定》基本采纳了上述建议。

二、后续实施展望

根据本次修订后的《土地管理法》第六十三条，进入市场的集体经营性建设用地需要满足如下条件：

1. 土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途；

2. 经依法登记；

3. 经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

针对条件一，本次修订后的《土地管理法》已明确“土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行”。

值得提及的是，土地利用总体规划制度分为国家、省、市、县和乡（镇）五级，土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，依法自上而下审查报批，2019年5月以前，土地利用总体规划制度为我国土地用途管制制度。

自《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019年5月23日起实施）、《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（2019年5月28日起实施）等系列文件的陆续出台和发布，我国建立国土空间规划体系的政策得到明确，自2019年5月28日起我国全面启动推行国土空间规划制度，各地不再新编和报批土地利用总体规划，已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划等要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。

此后《自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定》（2019年7月24日起实施）废止了《土地利用总体规划管理办法》，本次2019年8月26日的《决定》也对国土空间规划和土地总体利用规划的过渡和接替做出了安排[2]。

因此可以预见的是，2020年新的《土地管理法》实施后，未来拟入市的集体经营性建设用地，其用途的确定将主要依据各地公布的国土空间规划。

依据国家发布的相关文件规定，我国目前的国土空间规划主要包括：

1. 对全国国土空间作出全局安排的全国国土空间规划，由自然资源部会同相关部门组织编制，由党中央、国务院审定后印发的；

2. 对全国国土空间规划落实的省级国土空间规划，由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批；

3. 对上级国土空间规划要求细化落实的市县和乡镇国土空间规划，其中需报国务院审批的城市国土空间总体规划，由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批；

4. 其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求。

针对条件二，本次修订后的《土地管理法》已在条款中明确“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。自《不动产登记暂行条例》（2015年3月1日起施行）、《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年1月1日施行）相继施行以来，我国已经初步建立适用于集体土地和国有土地的不动产登记制度，集体建设用地相关登记依照执行。

需要提示注意，本次修订后的《土地管理法》规定的农村集体建设经营性用地，指具有生产经营性质的农村建设用地。修订后的《土地管理法》第六十三条确定可以入市的集体经营性土地只包括工业、商业等经营性用地，未明确将“住宅”纳入集体经营性建设用地用途，因此无法依据本次关于集体经营性建设用地入市之修订而笼统推定“小产权房”合法。

根据本次修订后的《土地管理法》第六十三条规定，集体经营性建设用地交易规则如下：

此外根据本次修订，集体建设用地使用权人按照相关法定规划确定的用途来使用土地，未来集体建设用地使用权的最高年限亦参照同类用途的国有建设用地执行。参考目前我国各类国有土地使用权的最高年限，即居住用地70年，工业用地50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合或者其他用地50年，未来同类用途的集体建设用地使用权最高年限已基本确定。

当然新《土地管理法》实施后的集体建设用地使用权用途划分、交易方式、实施主体等具体入市规则仍待落地，例如集体土地使用权为并不具有法人独立资格的集体所有，是否参考试点经验必须采用集体以土地入股等方式组建具有独立市场法人资格的公司（股份合作社）作为农村集体经营性建设用地入市的实施主体、土地具体在当地何种平台上流转、是否完全参照适用国有建设用地使用权的“招拍挂”程序、所涉具体审批层级等问题，都有待未来相关办法的出台加以明确和规范。

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：“三、加快完善现代市场体系／（11）建立城乡统一的建设用地市场：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。

[2]根据修订后的《土地管理办法》第十八条规定：“国家建立国土空间规划体系。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。在根据本法第十八条的规定编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行”。

[3]《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号）（十二）规定：“各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照‘初次分配基于产权，二次分配政府参与’的原则，总结集体建设用地流转试点经验，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。”该意见提出了分配原则，但各地尚未形成统一意见。