隔岸巨人的制衡游戏——美国制裁与中国《反制裁法》与《阻断办法》适用机制论述（上）

美国作为19世纪世界公认的经济霸主，从1917年颁布的第一部贸易制裁相关法律——《与敌国贸易法》（Trading with the Enemy Act, TWEA ）开始，便开启了其对其它主权国家的制裁之路。TWEA明确授予总统在战争状态时对美国与其敌国之间包括诸如商品进出口、银行金融交易等在内的所有贸易活动的监督和限制权力，彼时经济制裁的范围和执行权力还是相对狭窄的。

1、恐怖主义资助国

随着19世纪恐怖主义的阴影扩大，财政部定义下的“恐怖主义资助国“逐渐发展为美国经济制裁的主要对象。伊朗、北朝鲜、委内瑞拉、苏丹是美国最早开始实施制裁的国家，这些国家被列为制裁对象多少都与恐怖主义或者核武器的发展有关。

美国对不同国家的经济制裁项目，与其政治外交关系密不可分。对该国制裁的尺度和范围，也与其与该国邦交以及就某些特定事宜形成协作的范围有关。例如，美国一向以民主、自由、独立、人权进行自我标榜。其对俄罗斯进行的“寡头政治”制裁，就以俄罗斯的大型中央苏维埃集权政团以及相关个人领导人为制裁对象的核心。所有这些制裁项目，都由美国财政部反腐败与金融情报局下属的“海外资产控制办公室”（OFAC, Office of Foreign Asset Control）统一管理。OFAC可以称之为美国制裁与合规的核心主管部门之一。

截止本文发稿日，OFAC所有实施的经济制裁如下图所示。所涉及国家包括：巴尔干、白俄罗斯、缅甸、布隆迪、中非共和国、中国军工企业、古巴、刚果民主共和国、香港、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、利比亚、马里、尼加拉瓜、朝鲜、索马里、苏丹、达尔富尔、南苏丹、叙利亚、乌克兰、委内瑞拉、也门、津巴布韦 、俄罗斯。

（参考，文章《浩天解读 | 新疆棉花事件及棉纺企业在中美冲突下的生存之道》 作者：沈倩，许司宁）

美国对于制裁项目的最根本和传统的手段便是进出口管制，通过对贸易行为的限制，以达到孤立制裁国的贸易和经济的目的，通过限制美国元素的产品和技术向制裁国流通，以及限制与美国进行交易的向对方与制裁国进行交易和合作，以达到制裁目的。一般意义上的经济制裁，或者一级制裁，限制的还限于美国籍（即美国拥有直接主权）的实体和个人与制裁国的关系。

SDN清单

说起经济制裁，不得不提的一个概念便是美国财政部OFAC所管理的SDN清单（ Special Designation Nationals and Blocked Person List）——特殊国民清单。

作为经济制裁项目的一部分，OFAC发布了一个由个人和公司名称组成的清单，这些个人以及公司，都是由被制裁国拥有、控制或者行动一致的个体。此外，清单还列出了一些不特别指向某国家的，关于恐怖主义或者毒品交易的个人、公司或者实体。SDN清单上相当于美国的综合“黑名单”，他们的资产在美国将被全面控制，并且原则上任何美国人或者实体都禁止与清单上的个体进行交易。[1]

除SDN清单以外，我们经常听到的名词还包括实体清单、涉军清单等。在后文中，作者将对这些清单做一个简要的说明。 

说到二级制裁，就一定会提到美国大名鼎鼎的“长臂管辖”制度。

“长臂管辖”这一概念并非为制裁所生。最开始，长臂管辖起源于美国各州之间的司法渗透。众所周知，美国是一个邦联制的国家，各州享有相当高度的独立的司法、行政及立法权力。这种各州的独立“主权”在美国的建国初期至内战后依然是非常敏感的问题。彼时的联邦政府尚且脆弱且未来不明，而各州对自身的独立可能也存在一定的暧昧。但是，由于经济日渐发展，各州之间的民生与经济活动不断融合，法院在审理案件时面对外州的当事人及权利基础的情况越来越多。打个比方，一条贯穿多州的高速公路上发生的交通事故，事故所在地A州法院，审理来自B州的醉驾司机，损害了C州的车辆，A州法院是否可以对B州的司机行使管辖权，需要一个机制进行明确的指示。

1945年，由美国最高法院审理的International Shoe v. Washington ， 326 U.S.310 案件最终确认了一州法院可以对他州当事人行使管辖权的“最低限度链接”（minimum contacts）原则。当事人与行使管辖权的法院所在州具有最低限度连接， 可以是属人的链接（如当事人直接出现在A州），财产的链接（当事人在A州拥有车辆），行为的链接等等（当事公司在A州进行过交易）。

后来，这种原本是为美国各州之间治理提供方便的法律原则被逐渐用于经济制裁领域，并在几十年的发展中逐步扩大，形成美国限制外国个体的管辖理论依据。根据美国长臂管辖的“最低限度连接”原则，凡是与美国产生最低限度的外国个体都要受到美国当局（主要是OFAC以及美国商务部的工业安全局）都要服从美国进出口管制相关的法律法规，对贸易链条中的被制裁国进行限制和筛选，从而达到进出口管制的效果。这种“最低限度连接”，可能是交换美国相关的产品包含技术（可能只是使用美国设备生产的产品），有美国的资方、有美国的财产、甚至使用美元货币进行结算。 

当制裁领域的“长臂管辖”原则突破原有一主权国家内部（各州之间）实践之时，势必引发一系列国际法的争论, 这主要体现在下述几个方面[2]：

1、 基于“长臂管辖”的二级制裁是否符合国际公法上的 “管辖习惯“ （Customary International law of jurisdiction） ;

2、 对第三国的限制是否符合制裁目标国和第三国之间的双边或多边的国际条约；

3.、制裁所能获得多少美国国内，以及国际层面的司法管辖权的支持；

4、 非司法层面的制裁支持——欧盟以及中国的反制裁法律和法规。

美国适用长臂管辖原则对第三国进行制裁，这件事情已经不在一个论证和探讨的层面，而是已经成为一种成熟的现实。所以，受到制裁伤害的主权国家更多应当是回到寻求合理合法的化解之道。

2、二级制裁发展史

如上文所述，美国的经济制裁始于1917年颁布的《与敌国贸易法》（Trading with the Enemy Act, TWEA ）开始。TWEA明确授予总统在战争状态时对美国与其敌国之间包括诸如商品进出口、银行金融交易等在内的所有贸易活动的监督和限制权力。

从此时起，制裁作为总统行使三权分立之行政权力首长的外交权力中的重要部分。

在美国的二级制裁发展史上，有一个至关重要的时间点，那便是2015年的伊核协议。

伊核协议之前：美国在以下几个产业中大量使用对待第三国限制伊朗的二级制裁手段，其中主要涵盖下面几个产业：(i) 保险; (ii) 石油制品; (iii) 船运g;1 (iv) 黄金及贵金属贸易; (v)金属及工业材料贸易; (vi) 针对生产工艺和程序的软件; (vi)和汽车行业有关的交易 (vii) 某些金融及银行行为。[3] 

2015年7月14日, 美国与 中国, 法国, 俄罗斯,英国,美国, 德国, 欧盟（彼时英国和德国尚未加入欧盟）共同签署伊核协议，并在之后完成JCPOA（Joint Comprehensive Plan of Action)工作框架。美国自此暂时暂停或废止了许多二级制裁手段，而与盟友在JCPOA框架内实施世界范围内对伊朗的共同行动。在此期间，美国至少对伊核协议的盟友很多程度上不再实施二级制裁手段。

2018年8月，特朗福政府宣布退出伊核协议，重新启动大量针对伊朗的二级制裁，主要针对行业有：(i) 美元纸币交换; (ii) 贵金属; 石墨、未经处理或半成品金属、矿 （iii）生产工艺程序的软件; (iv)伊朗货币里亚尔交易及伊朗中央债券 (v) 伊朗汽车部门 (vi) 船运及码头; (vii) 石油工业; (viii) 外国金融机构进行的交易 (ix) 保险。[4]

伊核协议前后制裁领域的对比图示意：

从伊核协议前后美国对伊朗制裁领域的对比，可以看出，在这短暂的3-4年的时间，伊朗夹缝中生存，从美国的铁腕手段造成的高压环境中暂时的喘息，在贵金属、石墨、金融等领域多方发展。可惜，最终依然迎来了更为严厉和全面的制裁。

除去伊朗，朝鲜也是美国旗帜鲜明进行制裁的重点国家。2016-2017年，从奥巴马到特朗普，两位总统发布了一系列的总统行政令，开始逐步启动针对北朝鲜的制裁以及相应的二级制裁行动。例如：美国财政部开始针对任何“人”（包括不属于美国的公司）进行制裁，禁止任何一项对北朝鲜的”有影响力的“进口或者出口“significant importation or exportation” 。 并且瞄准了中国、新加坡、香港、巴拿马以及其它国家的多家私有企业，包括外贸企业、石油企业、运输业、还有一些金融中介。针对北朝鲜的制裁中，美国格外重视外国金融机构的介入。此外，OFAC为了切断对北朝鲜的货运，还将一些私人船东也列在了SDN清单上。

2017年8月，CAATSA《以制裁反对美国敌国法案》（Countering  America’s Adversaries. Through Sanctions Act ）进入历史舞台,  从立法的层面大大扩大了二级制裁的范围，甚至规定在某些情况（多数是危害美国安全）下，总统必须采取必要的二级制裁。

例如： §228 CAATSA ：总统在发现某“人”明知而故意为某一项 关乎俄罗斯联邦被制裁人员、或者其子女、配偶或兄弟姐妹的“有影响力交易”（significant transaction）提供协助时，必须采用二级手段对其进行制裁。[5]

2018年4月，美国财政部OFAC开始对俄罗斯实行“寡头政治”制裁（Russian “Oligarchs” Saction ）， 从此刻起，不止是SDN清单上的实体和个人，以及其控股企业可能面临制裁，连“为其提供有影响力的协助“的当事人也有可能面临制裁。

至此，美国的二级制裁在行政、立法上都得到了长足的发展。制裁已经不是总统在危及国家安全的特殊战争时期才能采取的外交政策，而是上升到了一种美国对外态度的立法表态，成为美国在国际社会进行经济交往的常态。

任何一个主权国家都不会因他国政府的要求，而主动让渡属于自己主权个体的权力。所以，要达到制裁的目的，美国不仅仅只是“要求”这么简单，而是实实在在的掌握第三国个体的某些重要“命脉”并对其进行限制，以真正达到制裁的目的。

美国政府重要的制裁手段主要有以下几个方面：

1. 限制美国个体与二级制裁的相对方进行交易。

2. 控制和冻结二级制裁相对方以及其子公司或关联方在美国的财产（包括证券）。

3. 将二级制裁相对方列入SDN清单或其它“黑名单”（如实体清单、涉军清单等）。

4. 通过其在SWIFT支付协会的地位控制相对人的外汇交易。

5. 限制相对方在美国进行金融活动（包括股票、美国存托凭证等）。

6. 利用某些芯片的专属技术，限制相对方的国际支付行为。

笔者认为，美元霸权仍旧是美国控制制裁有效性最有力的武器。

下面笔者用一则经典案例对二级制裁的机制作出简要的阐述：

丹东鸿祥实业发展有限公司位于靠近中朝边境的丹东，其主营业务是对朝进出口业务。据称，该公司涉嫌设立空壳公司，并与朝鲜光鲜金融会社（Kwangson Banking Corp）合作。而光鲜金融会社与另外两家受到制裁的朝鲜企业端川商业银行(Tanchon Commercial Bank)和东新国际贸易有限公司(Korea Hyoksin Trading Corporation )关系密切。而端川商业银行和东新公司受到美方制裁的原因是他们与朝鲜矿业开发贸易公司(Korea Mining Development Trading Corporation)有联系。后者被美国视为朝鲜重要的武器贸易商，以及弹道导弹和常规武器相关产品及装备的主要出口商。

最终丹东鸿翔（DHID）受到美国财政部、商务部以及司法部的一系列制裁，而与之交易密切的丹东银行也因为涉嫌洗钱而被列入二级制裁的范畴，从而被切断与美国证券进行交易以及货币准入的一系列通道。[6]

从这个案例我们可以窥见美国二级制裁的真实意图：二级制裁是为一级制裁的目的而存在的“加杠杆”的行为。由于制裁是美国立足于世界的重要政治手段，为真正达到制裁目的，孤立被制裁国的经济和贸易，美国会对第三国采取一系列的限制措施。此外，笔者还认为，由制裁产生的巨大的经济利益，也姑且可以认为是美国进行制裁的重要动力。制裁与进出口管制戚戚相关， 而进出口主管机构由于企业在进出口领域的“合规”问题而引发的巨额罚金，才是制裁发展多年，且生命力愈发旺盛的本源。

没有制裁，就没有“合规”，关于制裁与合规的关系，敬请期待本文 《中篇》——美国合规全概念。

【注】

[1]美国财政部官网关于SDN清单的内容页。https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/specially-designated-nationals-and-blocked-persons-list-sdn-human-readable-lists