关企争议案件的解决思路和方法

近日，一份行政处罚决定书引发了行业关注与思考：当事人因存在影响海关监管秩序行为而被处罚3000元人民币。本案事关同一类、多种型号商品的归类事项，自2019年8月稽查立案至2021年11月结案，稽查部门以企业涉嫌违法为由将案件移送缉私部门；企业不服稽查结论提出复议、复议机关撤销原稽查结论，并责令重新作出具体行政行为；二次稽查后，海关又以申报不实，涉嫌违法为由将案件移送缉私部门；2022年9月26日，海关出具行政处罚决定。

案件跨越两年多时间，作为代理律师，我们参与了从复议到案件结束的后八个月工作。为配合疫情防控工作，此案在办理过程中的多方沟通全部通过电话或线上进行，未曾会面交流，这使本案带上强烈的时代特点。

对律师而言，本案是一个成功案例，其对于类似案件的解决思路具有典型性参考价值。

复议是通过行政机关内部程序、由复议部门对行政机关具体行政行为是否合法、合理进行再审核的过程，《行政复议法》用列举加兜底条款的形式规定了复议范围。而《海关行政复议办法》在第九条第（十一）项已明确规定“对海关稽查决定或者其他稽查具体行政行为不服的”属于行政复议的范围。也就是说，根据法律规定，与海关稽查相关的具体行政行为都是可复议的，海关出具稽查结论这一具体行政行为自然不能排除在外，稽查结论文本也明确告知了企业有复议的权利。但我们还是对稽查结论具有可复议性的法理结合本案实际做一下分析。

本案涉及多个商品，企业申报税号均为A，海关质疑均应为B，复议前后曾出具两次稽查结论。

第一次稽查结论：

第二次稽查结论：

如下是我们参与的另一个归类争议案件的稽查结论：

可以发现，上述三份稽查结论对企业申报和海关认定存在差异这一事实的表述和定性是不同的，分别为“申报错误”、“申报不实”、“存在归类问题”。其中，“申报不实”属于《海关行政处罚实施条例》中用于概括申报相关违法行为的专门用语，表明稽查部门已明确认定企业申报不仅错误，而且违法；而“申报错误”是一种中性的表达，稽查部门已明确企业申报存在错误，但并未对企业是否违法作出认定；而第三份稽查结论中“存在归类问题”的表述则更加缓和，但既然要求企业补税，也就是认定企业申报是错误的。

三份稽查结论表述不同，但海关都已经明确认定企业存在申报错误行为，案件是就此结束，还是需要继续转其他部门处置，都不影响稽查结论本身已经是终局的这一事实。

因此，企业可以直接对归类争议案件的稽查结论提出复议，而不必等待补税税单开出、或等待缉私部门做出决定再提。事实上，本案涉及的复议案件也被正常受理了，而复议的胜诉也为后续进一步收集证据，再一次与海关进行深度沟通争取到了足够的时间。复议，为本案最终获得良好结果奠定了良好基础。

律师介入该案时，企业已自行提起了复议申请，且已被受理。海关复议案件相对稀少，企业在没有任何专业指导的情况下就提起复议，魄力令人敬佩。但也暴露出企业对法律程序不熟悉、又缺乏必要专业支持的不足。

提起复议的程序本身较为简单，仅需要准确表明复议申请人和被申请人身份、复议请求，并提交相关具体行政行为曾发生过的证据即可。

本案第一次稽查后，稽查部门以企业涉嫌违法为由将案件移交缉私部门，案件遂进入行政处罚调查程序。企业经与缉私部门的初步沟通，得知其面临补缴三年税款、约漏缴税款1倍的罚款且需交纳滞纳金。此时，稽查结论的复议期限未满，故企业立即向上级海关（承办部门为直属海关法规部门）提起了复议。

但企业在复议申请中对事实的陈述为，海关“……并据此对我公司进行违规认定和行政处罚”是有问题的，且主要笔墨围绕其申报行为不构成违法也属于抓错了重点。原因如第1点的分析，在第一次稽查结论中，海关仅对归类错误作了认定，并没有认定企业违法而是认为涉嫌违法。复议只能针对海关已经做出的、确定的具体行政行为提出，不能对未发生或或然发生的事项提起。在被申请人的复议答复书中，也表达了同样的观点：

因此，即使提起复议本身较为简单，相对诉讼而言，复议的程序也较为宽松，但毕竟是具有准司法功能的工作，复议申请书的写法也要建立在对拟复议事项的严谨考量之上，更需要注意，不周全和错误的表述可能会直接影响被申请人的答复意见，并影响复议机关的审理方向。

因企业提交的复议申请书载明的请求事项并没有错误，因此在审理过程中，我们通过举证和陈述代理意见将案件又引导回归至商品归类是否错误这一重点。

很多人都知道行政案件的举证责任在行政机关一方，行政机关有义务证明其具体行政的合法性和合理性。但这并不意味着企业在复议中只需坐等行政机关单方举证，而无需采取任何主动的举证行动。尤其在归类争议案件中，企业不仅必须提交证据，而且必须非常重视证据的深度和广度。

我们处理的关企争议案件多发生在稽查和行政处罚调查阶段。如果说律师可以起到关键作用，那是因为除了更了解法律规定外，律师会将工作将聚焦在证据的收集和组织方面。相应的，我们也经常会发现，很多案件之所以风险升级，也与企业初期举证不利有关，本案即是一例。

众所周知，详实、准确的商品信息是保证归类结论准确的前提条件。但本案在第一次稽查时，由于缺少稽查应对经验，对风险预估不足，导致企业向海关提交的商品信息非常简单，且没有针对海关质疑的方向提出任何有利的证据。另外，本案涉及同一类商品的多个型号，但型号之间存在明显的用途差异（涉案商品用途是非常重要的归类指征），企业也并没有进行细致的甄别和举证。

此后，稽查部门通过本关关税部门，以企业提供的信息为基础向海关总署税管局提起了归类问答，税管局做出了与企业申报不同的归类认定，稽查部门又据此做出了企业存在违法嫌疑的认定。

可以说，企业在稽查阶段极不全面的证据组织直接影响了海关对涉案商品的归类认定，更影响了海关对企业申报错误原因的认识，这也是导致案件一路走向缉私调查的根本原因，而且也直接提高了复议、二次稽查、缉私调查阶段的抗辩难度。

复议阶段，在我们的帮助下，企业提供了远超过在第一次稽查中向海关提供的商品信息范围和内容，包括商品结构示意图（外观图、爆炸图、线路图）、商品实物、各种用途示例、企业商品流转财务凭证、下游厂商产品示例，类似产品用途示例、公开渠道查询的商品用途示例等资料；不仅如此，我们还收集到了从2006年至案发时所有有关争议商品相关的公开归类依据，包括但不限于税则、注释、所有归类决定，甚至还尝试找到了海关内部的作业指导等文件。

提交证据的目的有两个，第一是针对复议中首先要解决的问题，即证明企业的申报正确；第二是防御性目的，即如果最终海关仍然认为企业申报有误，那么性质应为归类争议而非违法。

复议机关在案件审理（包括听证）过程中对新证据进行了审查，最终对部分商品证据与代理意见予以采信，并据此撤销了海关的第一次稽查结论。注意，复议机关虽然整体撤销了稽查结论，但肯定了海关对部分商品的归类意见，因此本案并不是一个全面胜诉的复议案件，但胜诉本身为企业赢得了在第二次稽查中重新提交证据的机会，是非常有价值的。

如上一点所述，复议机关仅采信了部分新证据，对企业申报的主流商品，复议机关以海关总署税管局已出具归类认定为由，认定稽查部门相关部分的具体行政行为无误。但问题是，直到企业看到《复议决定书》时，才第一次知晓有这样一份归类认定存在。

当我们要求复议机关出示该归类认定时，复议机关又称该文件为内部文件，不对外公开，只允许企业抄写。这种解释更让我们产生巨大疑问，税管局的归类认定，到底是什么性质的文件呢？

我们来看《复议决定书》的表述：

据此我们认为，稽查部门和复议机关均将海关总署税管局的归类认定定性为证据。如果确实如此，作为行政相对人的企业就理应有权在具体行政行为发生时知晓；如果在复议阶段才知晓，那么申请人就有权利对该证据真实性、关联性、合法性进行质证，复议机关应听取申请人的质证意见，并对该证据的有效性、是否应采信进行严肃的判断。

本案审理过程正值疫情管控期间，根据防疫要求，异地律师无法进入海关工作场合，故经各方协调，采取了视频交流的方式。虽然并未明确系听证，但所有程序均按照听证程序进行。可以说，复议机关的审理程序是完备的，但即使如此，直至看到《复议决定书》，企业和我们才了解到还存在一份海关总署税管局归类认定的证据。被申请人没履行举证义务，申请人没机会质证，更无从向复议机关主张对该证据的意见。

此外，如果做出具体行政行为的行政机关本身缺乏自行判断归类专门事项的能力，而向其他同级部门求助，甚至向更高级别部门求助，则被求助的部门作为中立方，独立出具的认定意见则具有了一定的鉴定性质。如果申请人对鉴定过程不知晓，未参与，那么鉴定的公允性和准确性则很难保证。当复议申请人对鉴定结论所依据的事实提出质疑时，复议机关理应考虑是否需重新作出鉴定，或对鉴定事项独立做出判断。

截止目前，上级部门的归类意见到底是什么性质的文件尚无法律规定。可以参考《海关行政复议办法》对鉴定的规定，第五十一条“行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的，申请人、第三人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定。鉴定费用由申请人、第三人承担。鉴定所用时间不计入行政复议审理期限。海关行政复议机构认为必要时也可以委托鉴定机构进行鉴定。鉴定应当委托国家认可的鉴定机构进行。”

我们还可以回归到复议程序设置的初衷来讨论该问题。

复议本身就是行政机关的内部程序，很大程度上是用于纠正可能存在的执法错误。商品归类是本案核心争议，复议机关当然应紧紧围绕这一核心进行审理。在申请人已经提出大量新证据时，复议机关当然不能忽视新证据对原归类意见准确性可能产生影响这一因素，否则相当于否定了企业可以在复议阶段提出新证据的权利，或否定了复议机关可以对专门事项进行独立判断，独立委托鉴定这一权利。

归类争议案件的解决对企业而言一直有天然屏障，即案件一旦发生，企业仅可以与办案部门——稽查或缉私部门对归类技术进行沟通，而该两部门并不具备独立判断商品归类的能力，而会依赖于本关关税部门的意见。本关关税部门在争议较大的情况下又会向上级部门，包括向海关总署税管局征求意见。但所有上述程序，均在海关内部进行，企业无法参与，更无法直接与做出最终归类认定的部门进行实质性沟通。

在我们过去办理其他案件时，曾经发现过稽查部门并没有将全部企业提供的商品信息传递给归类部门的情况。假设企业提供的商品信息在第一次稽查时已经被完整传递给归类部门，那么企业在复议和第二次稽查时又提供了大量补充商品信息，进而不能排除归类部门可能据此得出不同结论，或不能排除归类差异系技术争议而非申报不实的情况下，关税部门是否根据复议等部门可以或应该再次提出归类认定呢？

我们认为，商品归类是基于商品实际情况作出，既然如实申报的义务由企业承担但决定权在海关，那么关税部门就不能拒绝在企业补充提交商品信息后再次做出归类认定。否则就不能保证海关做出的归类认定是正确的，更不能保证未来不会产生新的归类争议。

上述分析和结论是显而易见的，在我们处理的其他商品归类相关复议案件中也都没有障碍。然而本案在复议、第二次稽查和缉私调查过程，我们代表企业反复通过办案部门向关税部门提出重新认定商品归类的申请，均被拒绝，理由是企业在第一次稽查中提供的证据有效，后续提交的证据没用，一度使本案陷于僵局。

复议的胜诉，使企业获得了更多收集证据的时间和机会，使本案峰回路转的证据就在第二次稽查过程中浮现。

会计人员在整理企业历史资料时，发现2012年企业曾被海关稽查，稽查结论为无异常。我们立即请企业将该次稽查期间所有报关单进行全面整理，并从中发现了本案的关键新证据——企业2011年曾经交过两次保证金，而保证金收据上明确载明办保原因为“归类”，之后保证金正常转税。追踪到相关报关单，发现仅有一项进口商品，与涉案货物系同一类，可以证明海关曾对企业申报进行过实质性归类审核。因此，基于信赖利益保护原则，即使海关认定与企业申报不同，企业申报行为也不能被认定为具有违法性质的“申报不实”。

然而，当企业将报关单、保证金收据、商品采购与销售合同、收付款凭证、税单等所有证据向稽查部门提交时，稽查部门却以申报不实为由将案件再次移交缉私局。

在缉私部门调查期间，我们多次向其说明了本案的所有信息，并重新提交了所有新旧证据。缉私部门起初提出，收取归类保证金的证据不能直接证明本案存在海关总署行政解释2号令中列举的“实质性归类”情形，且企业申报错误已经被关税部门和稽查部门认定为申报不实，所以最多考虑到企业不存在主观过错而不予处罚，但还需作违法认定。这一结果企业和我们都无法接受。当然最后的沟通结果还是好的，排除了企业的归类申报不实的违法认定，就此结案。

本案花费了企业和律师的很多心力，案件来回游走于稽查、复议、关税、缉私部门两年有余，虽然结果不错，但其中暴露的问题也很多。海关公开的归类依据、商品实际情况、企业的申报历史（近20年）、企业曾被稽查、被归类审核，这些信息和证据都指向企业申报并不具有申报不实的情节，是一个非常典型的，应该被认为为归类疑难或归类技术争议的案件。在此期间，我们也和其他关区的缉私部门讨论，发现各个关区和执法部门对该类情况的看法存在差异。

我们理解海关执法部门在认定案件性质时的谨慎态度，更理解具体办案人员行使自由裁量权时的敏感。但商品归类本身就具有高度的技术性，还带有相当的主观性，海关内部不同工作人员对同种商品归类意见不一也不鲜见。

1.企业要重视每一次向海关提交的资料

正如上文分析，本案之所以经历两年多时间，两次稽查、一次复议、又两度进入缉私部门调查，很大程度上是因为企业在第一次稽查时向海关提交的资料不够完整。实践中，向海关提供说明，比如类似《情况说明》这样的文书非常多见，除了稽查阶段和缉私调查阶段，企业还有可能在验估阶段、海关调研、价格质疑和磋商等场景下向海关提供资料。从本案中，大家应该可以充分认识到，任何一次资料提交，都有可能对未来产生重要影响。

2.复议是解决争议的有效方式

虽然本案并没有因一次复议而彻底解决所有问题，但是复议机关还是局部采信了律师的代理意见，并撤销了第一次稽查结论，这给企业赢得了更多的时间和解决问题的可能性。我们代理过多起海关行政复议案件，大多数都取得胜诉结果。因此，如果企业不服海关的某项具体行政行为，复议确实是非常有效的解决争议的方式。

3.证据是所有案件的核心

本案在处理过程中重新组织和提交了很多证据，起到关键性作用的证据产生于11年前的2011年，因为是意外发现，而使得本案最终的胜利具有了相当的偶然性。本案处理过程一波三折，企业应充分认识到档案留存的重要性。针对不同类别的争议，企业准备的证据也不同，得当、充分、有针对性是准备证据的基本要求。

4.必要时请专业人士介入争议解决

关务争议对企业而言较为常见，但具体到稽查、复议、行政处罚程序，企业通常缺乏专业知识和处理经验。而律师作为专业人士，充分了解和掌握实体和程序法律规定，具有丰富的同类案件的处理经验，可以协助企业有效解决争议，并避免风险升级。

5.最后的感谢

行政案件的特点和难度导致企业在启动法律程序时考虑甚多。因此，作为律师要感谢企业的信赖和支持，也非常感谢我们的合作伙伴，并肩作战，彼此扶持，默契配合，才使得案件最终取得良好效果。