以集体土地为标的签订房地产开发合同的效力认定问题

一、2006年1月，南黄居委会与某房地产开发公司（以下简称“地产公司”）签订《泰安市南黄村旧村改造合同书》，约定双方对南黄村村庄进行综合改造，建筑面积84090平方米，部分用于回迁，部分用于平价购买，部分由地产公司用于销售；地产公司有权销售回迁安置剩余部分楼房，收益归地产公司等。该综合改造项目已经过当地政府规划审批，用于开发的土地性质为集体所有。

后双方因收益分配问题产生争议并诉诸法院，法院依法就南黄居委会与房地产开发公司之间构成何种法律关系及双方签订的《泰安市南黄村旧村改造合同书》效力问题进行了审理。

二、山东高院二审认为：根据双方合同约定内容，双方对南黄村村庄约定的综合改造并非仅仅建设村民住宅，或者建设村公共、公益事业设施，还包括开发和销售回迁安置剩余部分的楼房，因此，双方构成合作开发房地产合同关系。而本案双方对南黄村村庄进行的综合改造虽然经过当地政府规划审批，但开发和销售楼房所涉土地性质仍为农民集体所有，并未依法办理征收、出让等相关手续，因此双方签署的《泰安市南黄村旧村改造合同书》无效。

三、地产公司不服山东高院判决，向最高法院申请再审，主张：《泰安市南黄村旧村改造合同书》是旧村改造，并非合作开发房地产；国家法律或行政法规并没有完全禁止集体土地不能进行建设，本案建设项目经过规划局、建设局等相关部门的审批，合法有效。最高法院裁定：驳回地产公司的再审申请。

对于以集体土地为标的签订的住宅地产开发合同，最高法院民一庭2021年第34次主审法官会议讨论认为：当事人以集体所有土地为标的签订的用于商品住宅的合资合作开发房地产合同，因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。

首先，《中华人民共和国城市房地产管理法》（2019年修正）第二条第三款规定：“本法所称房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。 ”第九条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。” 

其次，根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”以及第六十三条第一款规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”  

由此可知，集体经营性建设用地限于工业、商业等经营性用途，商品住宅用地未纳入集体经营性建设用地用途。当事人约定以集体所有土地为标的签订的住宅类房地产合作开发合同，因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。

在土地开发市场上，以集体土地为标的签订住宅房地产开发合同进行建设的情况不足为奇，双方因合作开发过程中产生争议并诉诸法院的也屡见不鲜，但司法审判实践中，对于以集体所有土地为标的签订的用于商品住宅的房地产开发合同的效力问题，却认知不一，颇有争议。

2021年3月，最高院民一庭主审法官会议，针对以集体土地为标的签订的住宅地产开发合同的效力问题给出了指导性意见，为避免在合作开发中出现类似败诉风险，建议如下：

1.当事人以集体土地合作开发房地产的，应当按规定办理征收、出让等手续，将集体土地性质转变为国有土地，未办理上述手续，以集体土地合作开发房地产的，合作开发房地产合同无效。

2.司法实践中存在少数案例，当事人约定以集体所有的土地合作开发，并在合同中约定先由一方办理征收、出让等手续，再进行房地产开发的，被认定为不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合作开发房地产合同有效。（由于我国并非判例法国家，该案例仅供参考）